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Die Auswirkungen eines EU-Beitritts auf den Finanzplatz Schweiz

Die juristische Studie wurde im Auftrag des SECO (Staatsekretariat für Wirtschaft) verfasst. Die Autoren stellen einleitend fest, dass sich der Finanzsektor weltweit in einem ausgeprägten Veränderungsprozess befindet. Dies gilt auch für dessen aufsichts- und steuerrechtliches Rahmenregelwerk – auf internationaler wie nationaler Ebene. Es wächst ein Finanzsektor mit Strukturen und Standards heran, der Allgemeingültigkeit beansprucht. Einerseits steigt dabei die Bedeutung multinationaler Ausschüsse und Institutionen (z.B. Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, die IOSCO für die Börsen- oder die IAIS für die Versicherungsüberwachung). Zum andern treten neue regulatorische Mitspieler auf (OECD, IWF, UNO, WTO/TATS). In Europa spielt die EU angesichts ihrer weit gefassten wirtschaftsrechtlichen Normierungskompetenz eine wichtige Rolle.

Auf diesem Hintergrund besteht das Ziel der Studie, die möglichen Auswirkungen der EU-Regeln auf den Finanzplatz Schweiz aufzuzeigen. Die Untersuchung will aufzeigen, welche Konsequenzen ein Beitritt zur EU für den Schweizer Finanzplatz zeitigen könnte. Die Autoren betonen, dass das Unterfangen nicht leicht ist. "Zum einen ist der Zeitraum schwierig abzuschätzen, innerhalb dessen ein Beitritt der Schweiz zur EU allenfalls erfolgen könnte. Zum andern (und vor allem) steht man vor einer überaus dynamischen Entwicklung der einschlägigen Regeln der EU" (S. 3). Somit muss eine Studie "nicht unbeträchtliche spekulative Elemente" aufweisen.

Die Autoren halten fest, dass mit Blick auf die Regulierung der Finanzmarktaufsicht (ohne Betrachtung der Steuern) die Auswirkungen eines EU-Beitritts eher marginal wären, da hier die von internationalen Gremien, Organisationen und Institutionen ausgehende Dynamik der Setzung von Standards sehr ausgeprägt ist. Auch wenn die entsprechenden Verlautbarungen in den nationalen Rechtssystemen nicht unmittelbar anwendbar und verbindlich sind, so haben sie doch faktisch einen starken Einfluss auf die Gestaltung und Handhabung nicht nur der nationalen Finanzmarktvorschriften, sondern auch der Richtlinien und Regulierungen der EU. Was Fragen der Regulierung der Finanzmarktaufsicht anbelangt, teilt die EU mit der Schweiz "somit ein ähnliches Schicksal": Sie ist zum "autonomen" Nachvollzug dessen gehalten, was in internationalen Gremien seinen Ursprung hat. Die Schweiz könnte zwar – laut den Autoren – im Rahmen der EU ihre Präsenz im IMF, FSF, G20, Basler Ausschuss und IOSCO, sowie bei Verhandlungen wie etwa mit der WTO und dem GATS stärken – aber im Rahmen eines nicht sonderlich grossen Spielraum. Dieses Gewicht müsste allerdings durch die Einbindung in das EU-Regelwerk erkauft werden.

Bezüglich des Bankgeheimnisses halten die Autoren fest, dass einerseits dessen Ausgestaltung zunehmend unter internationalen Vorzeichen steht und dass alle EU-Mitgliedsländer ein Bankgeheimnis kennen. Es ist die Feinabstimmung dieses Instrumentes, die zur Debatte steht, nicht das Prinzip als solches. Laut Autoren würde eine EU-Beitritt faktisch zu keinen Aufweichungen des Bankgeheimnisses führen, die über das nach geltendem Schweizer Recht Zulässige hinausgehen. Laut EU-Recht erfolgt der Informationsaustausch in der Regel nämlich mittels Amtshilfe, und soweit die Herkunftslandbehörde Vor-Ort-(Nach-)Prüfungen ins Auge fasst, sind diese im Einvernehmen mit der Gastlandbehörde zu koordinieren. Gewisse Konflikte könnten bei einem EU-Beitritt zum einen allerdings daher rühren, dass die Eidgenössische Bankenkommission Prüfungen zwingend selbst vornimmt, sofern ausländische Behörden in der Schweiz Informationen einsehen wollen, die auch nur indirekt mit dem Vermögensverwaltungs- oder Einlagengeschäft einzelner Kunden zusammenhängen. Zudem richtet sich das Verfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetzt, was zu erheblichen Verzögerungen bis hin zum Ausbleiben der Datenübermittlung führen kann. Die schweizerische Praxis der internationalen Rechtshilfe bezeichnen sie als EU-verträglich. Zur Zeit haben die schweizerischen Geldwäschereibestimmungen einen weiteren Anwendungsbereich als jene der EU. Insgesamt kommen die Autoren zum Schluss, dass aus aufsichtsrechtlicher Optik (d.h. ohne Berücksichtigung der Steuerfragen) ein EU-Beitritt das Schweizer Bankgeheimnis nicht "bedroht".

Die im Vergleich zu den Mitgliedstaaten der EU tiefe Steuerquote und das Bankgeheimnis führen nebst anderen Standortvorteilen zu einer nicht geringen Attraktivität auf Steuervolumen auch in der EU. Die EU versucht zudem den Steuerwettbewerb einzudämmen. Wesentliches Element zur Verhinderung des Steuerwettbewerbs in der EU stellt die Amtshilfe in Steuersachen dar. Die umfassende Harmonisierung der direkten Steuern ist – anders als bei den indirekten Steuern – nicht vorgesehen und nur schwer durchsetzbar. Im Steuerrecht erfolgte laut Autoren bis anhin in der Schweiz abgesehen von der Einführung der Mehrwertsteuer und Bemühungen um die Reduktion der in den Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehenen Quellensteuersätzen kein ausgeprägter "autonomer Nachvollzug" der EU-Rechtssetzung. Die Anhebung der Mehrwertsteuer im Falle eines EU-Beitritts würde laut Autoren die Möglichkeit eröffnen, direkte Steuern auf Finanzmarkteilnehmer zu reduzieren und damit den Finanzmarkt konkurrenzfähiger zu machen. Eine laut Autoren "sehr bedeutsame" Änderung für den Finanzplatz ergäbe sich durch die Umsetzung der Amtshilferichtlinie in das schweizerische Recht. Solange jedoch auch die schweizerischen Steuerbehörden keinen Zugang zu Bankinformationen für die Zwecke der Veranlagung der schweizerischen Steuerpflichtigen haben, müssten keine solchen Informationen amtshilfsweise ausgetauscht werden. Hingegen würde eine neu entstehende Verpflichtung der schweizerischen Steuerbehörden, Amtshilfe nicht nur für die richtige Anwendung der Doppelbesteuerungsabkommen, sondern auch zur Durchsetzung des internen ausländischen Steuerrechts der EU-Mitgliedstaaten zu leisten, eine "tiefgreifende Änderung" der bisherigen schweizerischen Rechtsordnung bedeuten. Eine wissenschaftlich fundierte Aussage über die volkswirtschaftlichen Auswirkungen sind laut den Autoren mangels Vorliegen von empirischen Studien zur Bedeutung der bisherigen schweizerischen Amtshilfepolitik nicht möglich. Eine Einbusse an Steuersubstrat könnte jedoch zu einer Steuererhöhung in der Schweiz führen, was sich negativ auf die Volkswirtschaft auswirken würde.

Aus ihren steuerrechtlichen Analysen ziehen die Autoren den Schluss: "Ein EU-Beitritt der Schweiz hätte aus steuerlicher Sicht mit Sicherheit keinen positiven Einfluss auf die Entwicklungsmöglichkeiten des Finanzplatzes Schweiz. Das Potential an negativen Faktoren übersteigt in jedem Fall jenes der – wie aufgezeigt in jedem Fall sehr geringen – positiven Faktoren. Ob ein negativer Einfluss resultieren würde, und wenn ja, wie gross dieser wäre, entzieht sich jedoch einer wissenschaftlichen Analyse. Diese Beurteilung steht jedoch unter dem wichtigen Vorbehalt, dass die Schweiz bis zum Beitritt ihre Amtshilfepolitik weiterführen kann und auch ihre Handlungsfreiheit zur Legiferierung im Steuerbereich aufrecht erhalten kann. Sollte sie aufgrund von Entwicklungen in der OECD, im bilateralen Verhältnis oder aufgrund des Druckes der EU bereits vor dem Beitritt zur Beurteilung gelangen, dass die Erreichung des EU-Standards in den hier angesprochenen Punkten in ihrem Interesse liegt (z.B. weil nur damit Gegenmassnahmen vermieden werden können), hätte naturgemäss der EU-Beitritt keine zusätzlichen Auswirkungen." (S. 279, f).

Meier-Schatz, C.J., Nobel, P., Waldlburger, R., Die Auswirkungen eines EU-Beitritts auf den Finanzplatz Schweiz, Zürich, Schulthess, 2001.


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