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Schweiz – EU – Das Rahmenabkommen als Stolperstein auf dem bilateralen Weg

Richard Wengle untersucht das von der EU geforderte und von Bundesrat prinzipiell akzeptierte Rahmenabkommen bezüglich der „Weiterentwicklung“ des bilateralen Weges. Dazu macht er zuerst eine Bestandesaufnahme der bilateralen Verträge – von einem (wirtschafts)-liberalen Standpunkt aus. Insbesondere betrachtet er die Bilateralen I als ausgewogen und erwähnt als Nachteile eines allfälligen Wegfalls: „Hauptnachteil bei einem Wegfall der bilateralen Verträge I für die Schweizer Industrie dürfte der ausgeprägte EU-Protektionismus bei öffentlichen Infrastrukturbeschaffungen sein. … Erhebliche Zusatzaufwendungen entstünden schweizerischen KMU, die bisher keine Betriebsstätte in der EU haben. Die schweizerischen Zulieferbetriebe würden unter den Local-Content-Protektionismus der EU leiden, gemäss dem in bestimmten Industriezweigen 50% der Bestandteile eines Produktes aus der EU stammen müssen, damit es bei öffentlichen Ausschreibungen in der EU zum Zuge kommen kann“ (S. 89). Diese Aussagen relativiert er dann allerdings wieder bezüglich der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Fortführung der Bilateralen I oder deren Wegfall: Quantifizierungsversuche der unterschiedlichen Entwicklungswege mit einem Zeithorizont von 18 Jahren seien eher als Hellseherei denn als wissenschaftliche Aussagen zu betrachten – wobei die vorausgesagten Unterschiede nicht besonders gross sind. Mit den bilateralen Verträgen soll das jährliche Einkommen der Normalbürger pro Kopf um 635 Franken mehr steigen (in 18 Jahren! - S. 91).

Die Nicht-Umsetzung der „Masseneinwanderungsinitiative“ betrachtet Wengle als demokratiepolitisch fragwürdig. Es wendet sich aber auch gegen eine Kündigung der Bilateralen I, da dadurch die übrigen Bestandteile der Bilateralen I wegfielen. Die Verhandlungen Grossbritanniens vor dem Brexit hätten gezeigt, dass sich die EU nicht bewegt, selbst wenn ein gewichtiges EU-Land Änderungen wünscht. Entsprechend illusionär seien Hoffnungen auf ein Entgegenkommen der EU bei einem kleinen Land, das nicht EU-Mitglied ist. Eine Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens seitens der Schweiz in der Hoffnung, die EU werde dann die übrigen Abkommen wieder einführen, betrachtet er entsprechend als Illusion. Er plädiert für eine Umsetzung mit Schutzklauseln (Modell Ambühl) ohne Kündigung (S. 102). Dann wäre nämlich die EU am Zuge, die Bilateralen zu kündigen – und eine solche Entscheidung müsste mit Einstimmigkeit gefällt werden. Auf Grund der Vorteile der Bilateralen I für manche EU-Länder zweifelt er an der entsprechenden Beschlussfähigkeit der EU. Zudem sei die EU Verletzungen ihrer Regeln gewohnt (systematische Missachtung der Defizit- und Überschuldungsregeln des Maastrichter Abkommens, systematische Missachtung der Pflicht zum Grenzschutz im Schengen-Abkommen und der Pflicht der Registrierung von Migranten im Dublin-Abkommen, milliardenschwere Subventionierung von Alitalia sowie des Atomkonzerns Areva, Unterstützung des Eisenbahnbauers Alsthom, deutsche Autobahnvignette für Ausländer, österreichischer Inländervorrang, etc.).

Bei einer solchen Vorgehensweise (Schutzklauseln ohne Kündigung) würde sich allerdings ein Problem mit dem CH-Bundesgericht ergeben, das neuerdings internationale Verträge über Parlaments- und Volksentscheide stellt. Es ist gemäss Wengle Aufgabe von Bundesrat, Parlament und Volk zu entscheiden, auf welchem Weg neue, demokratisch eingeführte Bestimmungen, die internationalen Verträgen widersprechen, zum Durchbruch verholfen werden: ob durch Kündigung eines Abkommens oder durch Abwarten, ob die Gegenpartei eine allfällige Abweichung vom Vertrag als genügend gravierend ansieht, um das betroffene Abkommen zu kündigen. Das Bundesgericht habe sich hier nicht einzumischen. Missachtet das Bundesgericht mit seiner Rechtsprechung die demokratisch legitimierte Gesetzgebung, „so stellt es die Gewaltenteilung auf den Kopf und schwingt sich zum Gesetzgeber auf. Gesetze erlassen ist aber nicht seine Aufgabe.“ (S. 103).

Nach seinen Ausführungen zu den bilateralen Verträgen und Diskussionen rund um die „Masseneinwanderungsinitiative“, bespricht er das von der EU und vom Bundesrat anvisierte Rahmenabkommen. Der Forderung der EU, ein Rahmenabkommen zu schliessen, läuft auf eine Ausdehnung des EU-Rechts auf die Schweiz hinaus. Die EU verlangt, dass sämtliche bestehenden und künftigen EU-Vorschriften im Bereich der bilateralen Verträge automatisch auch in der Schweiz gelten. Falls die Forderung abgelehnt würde, will die EU keine weiteren bilateralen Verträge mehr mit der Schweiz abschliessen. Trotz dieser offiziellen Doktrin hat die EU allerdings noch 2014 neue bilaterale Verträge mit der Schweiz abgeschlossen, die auf ihren eigenen Wunsch zurückgingen.

Gleiche Regeln sind gemäss Wengle durchaus manchmal nützlich, da dadurch der administrative Aufwand verringert wird. Abweichende Regeln können oft aber zweckmässig sein. Jedes Land hat andere Verhältnisse, was oft andere Regelungen verlangt. Die Welt verändert sich, was eine flexible Anpassung der Regeln an neue Verhältnisse nötig macht. Oft liegen unterschiedlichen Regelungen auch an unterschiedlichen Prioritäten (z.B. Landverkehr). Entsprechend ist der sogenannte autonome Nachvollzug zu begrüssen: wenn einheitliche Regelungen nützlich sind, übernimmt man sie. Sonst hat man immer noch die Freiheit, Anpassungen vorzunehmen oder abweichende Regelungen zu erlassen. Bei den Bilateralen Verträgen ist mit wenigen Ausnahmen das geltende Recht fixiert. Änderungen des EU-Rechts in den betroffenen Bereichen kann man übernehmen oder nicht – je nach den eigenen Bedürfnissen. Beim geplanten Rahmenvertrag sieht die Sachlage jedoch anders aus: die Schweiz ist dann verpflichtet alle Regeln der EU in den Bereichen, die durch die Bilateralen abgedeckt sind, zu übernehmen. Ausnahmen wären nur mit Genehmigung der EU oder unter Inkaufnahme von Sanktionen möglich. Änderungen der Regeln, die sich nicht bewähren oder die an die veränderten Verhältnisse nicht angepasst sind, sind nicht mehr möglich.

Die Entwicklung des Vertragsrechtes würde durch den Rahmenvertrag „dynamisiert“, wobei die gesetzgeberische Hoheit alleine bei der EU läge. Durch die Veränderung von EU-Richtlinien und EU-Verordnungen würde sich unter Umständen sogar der Anwendungsbereich der Bilateralen Verträge verändern. Die stimmberechtigte Bevölkerung müsste in den betroffenen Bereichen auf ihre Stimmrechte verzichten.

Der Bundesrat möchte beim Abschluss eine Rahmenvertrages nicht eine völlig automatische Übernahme von EU-Recht. Er möchte sich die Möglichkeit vorbehalten, neue EU-Regelungen nicht ohne weiteres übernehmen zu müssen. In diesem Fall würde die Regelung in eine weitere dynamische Runde gehen, ins EU-Zusatzverfahren. Dieses begänne mit Beratungen in einem gemeinsamen Gremium zwischen der Schweiz und der EU, dem gemischten Ausschuss. Während der Zeit des Gesetzgebungsverfahren in der Schweiz und des EU-Zusatzverfahrens vor dem gemischten Ausschuss gälte aber als vorsorgliche Massnahme die neue EU-Regel. Die Schweizer Wirtschaft müsste sich auf die neue EU-Regel umstellen. Die Schweiz könnte also zwar ein langjähriges Verfahren anstrengen, nach ihren Gesetzgebungsverfahren eine Ausnahme per Parlament und Volksabstimmung beschliessen und das Resultat mit der EU diskutieren. Was aber gälte, wäre aber sofort das EU-Recht. Käme der gemischte Ausschuss der Schweiz entgegen, müsste Jahre später wieder eine Anpassung an die Schweizer Regelung erfolgen. Es ist klar, dass die Anwendung des Verfahrens kaum realistisch wäre.

Sollte die Schweiz die neuen EU-Regeln nicht unmittelbar anwenden, so könnte die EU Strafmassnahmen ergreifen oder bilaterale Verträge kündigen. Über die Angemessenheit der „ausgleichenden Massnahmen“ entscheidet ein Schiedsgericht, in dem die Schweiz in der Minderheit ist (Position des Bundesrates) oder in dem die Schweiz nicht vertreten ist (Position der EU). Eine interne schweizerische „Überwachungsbehörde“ könnte gemäss Bundesrat von Amtes wegen oder auf Klage interessierter Kreise hin die Übereinstimmung einer von Parlament oder Volksabstimmung beschlossenen schweizerischen Regel mit den EU-Regeln oder die Zugehörigkeit dieser Regel zum Vertragsbereich beurteilen, mit Rekursmöglichkeiten und anschliessender Diskussion im gemischten Ausschuss.

Wengle kommt zum Schluss, dass der beabsichtigte Rahmenvertrag in welcher Form auch immer zu Rechtsunsicherheit führt (s. obiges Streitschlichtungsverfahren), die Flexibilität der Gesetzgebung vermindert und die Demokratie im Vertragsbereich abschafft.

Richard Wengle (2017), Schweiz-EU: Das Rahmenabkommen als Stolperstein auf dem bilateralen Weg, Bern, Stämpfli-Verlag.


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