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Grossregionen, Wunschvorstellung oder Lösungsansatz?



Die Schweizerische Studiengesellschaft für Raumordnungs- und Regionalpolitik (ROREP) hat dieses Buch herausgegeben, das Beiträge verschiedener Autoren aus Bund, Kantonen, Universitäten und der Privatwirtschaft sammelt. Es entstand nach einer Tagung, die am 30. September 1999 in Langental stattfand. Diese wurde von der ROREP und dem Bundesamt für Raumplanung (BRP) organisiert. Die Stossrichtung der Beiträge ist unterschiedlich: von variabler Geometrie bis zur Schaffung von Grossregionen (Kantonsfusionen).

Martin Schuler und Michel Rey weisen auf den politischen Einfluss der Schaffung von Grossregionen durch das Bundesamt für Statistik. Eine eher technische Kreation löste politische Diskussionen in Presse und Politik aus, die mit dem Anlass wenig zu tun hatten. Der Bund strebte eine EU-kompatible Datenerhebung an, wobei die Kantone bei der Festlegung der Grossregionsgrenzen einbezogen wurden.

Die Befürworter von Grossregionen führen die mangelnde (Kosten)-Effizienz der Kantone an. Kritisiert wird auch das fehlende Zusammenfallen von Nutzniessern, Lasten- und Entscheidungsträgern. Bemängelt wird ausserdem das Demokratiedefizit der "variablen Geometrie". Die Kantone seien für den europäischen Standortwettbewerb zu klein. Zuletzt sind den Gebietsreformern freie Kooperationsformen zuwenig durchsetzungsfähig: nur Entscheidungen werden getroffen werden, die allen Beteiligten nützten. Damit kann eine Entscheidung nicht gegen den Willen eines Kantons durchgesetzt werden.

Mit dieser Argumentation ergeben sich einige Probleme: (1) Grössere Effizienz grösserer Einheiten wird behauptet, mangelnde Effizienz der Kantone wird - jedenfalls im Buch - nicht empirisch nachgewiesen. Deshalb kann man sich des Eindruckes kaum erwehren, dass es hier kaum um Effizienz, sondern um EU-Kompatibilität geht. (2) Das Zusammenfallen von Nutzniessern, Lasten- und Entscheidungsträgern ist demokratiepolitisch sicher wünschenswert. Allerdings stellt sich das Problem, ob eine solche Einheit in einer zunehmend verflochtenen Welt überhaupt möglich ist. Grossregionen werden ihrerseits Problemen begegnen müssen, für die Zusammenarbeit nötig ist. Will man das Demokratieproblem wiederum durch Fusionen lösen, würde man in letzter Konsequenz den Welteinheitsstaat fordern müssen. Diese Vision ist unsinnig. Entsprechen muss nach neuen Wegen gesucht werden, um die politischen Entscheidungsprobleme (Demokratieproblem, Effizienzproblem, Transparenzproblem) von verflochtenen institutionellen Ebenen und Gebietskörperschaften zu lösen. Fusionen und die Schaffung grösserer Gebilde tragen in diesem Falle nur zu einer Verschärfung der Probleme durch zusätzliche Entfernung der Entscheidungszentren von den Bürgerinnen und Bürgern bei. Hervorzuheben ist zuletzt, dass das Demokratieproblem von Autoren betont wird, die bezüglich der EU-Integration kaum demokratiepolitische Bedenken haben. Und dort ist der Demokratieverlust ja massiv.

Laut Martin Schuler und Michel Rey ist der politische Druck hin zu Grossregionen teilweise erst durch den Rückzug des Bundes von der Bereitstellung bundesweiter Netze (z.B. Bahn) zu erklären. Die Liberalisierung schafft Koordinationsprobleme, die somit nicht der wachsenden Vernetzung von Problemen, sondern der Problemschaffung durch den Neoliberalismus zuzuschreiben sind. Sobald die Bedienung von Randregionen nicht mehr durch den Bund garantiert ist, muss diese sonst organisiert werden (S. 24). Die Autoren weisen auf ein beträchtliches Gefälle zwischen den Grossregionen hin. Teilweise wird dieses durch die Sozialpolitik ausgeglichen, teilweise jedoch verschärft. So profitierte die Westschweiz in den vergangenen Jahren von der Arbeitslosenversicherung, andererseits bezahlt sie pro Kopf wegen einer unsozialen Krankenversicherungspolitik mehr (Kopfprämien).

Deutlich neoliberale Züge trägt der Artikel von Paul Messerli, dem es vor allem um die Wettbewerbsfähigkeit von Standorten geht. Grossregionen sind laut Messerli nötig, da Kantone im globalen Konkurrenzkampf nicht sichtbar sind. Die Wirschaftspolitik der Schweiz vor der Neoliberalen Welle wies eine doppelte Struktur auf: die internationale wettbewerbsfähige Exportwirtschaft konnte ihre Interessen durchsetzen, indem sie die Binnenwirtschaft als Zulieferer berücksichtigte. Zudem half sie politisch mit, schwächere Binnenwirtschaftssektoren vor der internationalen Konkurrenz zu schützen. Durch die EU-Intergration, die WTO und die damit erfolgende Deregulierung fast aller Märkte brach dieses politische Bündnis auf. Die Grenze zwischen Binnen- und Exportwirtschaft wird aufgehoben und alle Wirtschaftsbereiche werden zunehmend dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Einzig das lokale Gewerbe unterliegt noch einem gewissen Distanzschutz. Im neuen Umfeld verfügen laut Messerli vor allem grössere Stadtregionen mit internationalen Branchenclustern, spezialisierten Arbeitsmärkten und einer hohen Qualität und Funktionssicherheit der Infrastrukturen an Entwicklungspotential. Entscheidend ist auch die Erschliessung durch internationale Verkehrsinfrastruktur. "Die neue Sichtbarkeit von Wirtschaftsräumen erfordert ein Umdenken in der Schweiz, weil diese aufgrund ihrer Exportabhängigkeit wie kein zweites Land auf international wettbewerbsfähige Standorte angewiesen ist." (S. 77). Messerli fordert eine Reintegration von Stadt und Land, wobei er darunter eine Ausrichtung des Landes auf die Stadt und eine Unterordnung des Landes unter die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Stadt versteht. "Und schliesslich könnte auf der Basis dieser neuen Raumstrukturen ein echter föderalistischer Wettbewerb die Innovationskraft der Schweiz beleben" (S. 80).

Die Anhänger der "variablen Geometrie" betonen im Gegensatz zu den Grossregionalisten im allgemeinen, dass es eine für alle Interessen "beste" Grenzziehung nicht gibt. Zudem seien Kantonsfusionen jedenfalls kurzfristig zum Scheitern verurteilt. Zudem hätte die variable Geometrie durchaus auch Vorteile: je nach Problem können andere Gruppen von Kantonen zusammenarbeiten. Das Demokratieproblem der variablen Geometrie wird von deren Anhängern hingegen kaum diskutiert.

Die Interreg-Programme der EU werden in den Texten mehrmals erwähnt. Grundtenor: Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit weist einerseits eine "integrationspolitische" Komponente auf, anderseits soll sie es den grenznahen schweizerischen Zentren (Genf, Basel, St. Gallen, Lugano) erlauben, gleichsam Hinterland hinzuzugewinnen und dadurch im internationalen Standordwettbewerb das nötige Gewicht zu erlangen.

Die Politik des Bundes wird in einigen Beiträgen eingehender analysiert. Dieser verfolgt offiziell keine Politik der Fusion von Kantonen zu Grossregionen. Nach schweizerischem Staatsverständnis ist dies Sache der Kantone und nicht des Bundes. Der Bund fördert jedoch die Kooperation zwischen den Kantonen. "Die künftige Regionalpolitik will die Wettbewerbsfähigkeit und eine nachhaltige Entwicklung in den Teilgebieten unseres Landes fördern und zur Erhaltung der dezentralen Wohnortsqualität beitragen. Dies erfordert eine aktive, vorausschauende Politik, welche die wirtschaftlichen Anstrengungen und den Ausbau der Infrastruktur in den Regionen unterstützt. Dazu gehört auch eine gesamträumliche Betrachtung, welche Interdependenzen zwischen Ballungs- und Entleerungsgebieten berücksichtigt. Neben den kleinräumigen Regionen richtet sich die künftige Regionalpolitik auch auf kantonsübergreifende Grossregionen aus. Diese Einheiten eignen sich als Ansatzpunkt für raumordnungspolitische Koordination, zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und zur angemessenen Dezentralisierung von Bundesaufgaben" (Botschaft des Bundesrates zur "Neuorientierung der Regionalpolitik", BBI 1996 II 1105f).

Alain Thierstein, Martin Schuler, Daniel Wachter (Hrgs.), Grossregionen, Wunschvorstellung oder Lösungsansatz?, Bern, Haupt, 2000

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