Vorschläge für eine Demokratisierung der EU sind unter zwei wesentlichen Aspekten zu analysieren, die jedoch zusammenhängen: (1) sind entsprechende Vorschläge angesichts der realpolitischen Machtverhältnisse umsetzbar. (2) sind solche Vorschläge in Anbetracht der voraussehbaren Auswirkungen direktdemokratischer Instrumente in einem Gebilde wie der EU wünschbar. Ohne eine solche Analyse läuft man Gefahr, der realexistierenden EU Legitimation zu verschaffen, die sie nicht verdient.
Von Paul Ruppen
Wahrnehmungen der EU
Will man über die Demokratisierung der EU reden, müsste man sich zuerst über die realpolitischen Ziele dieser Organisation Rechenschaft abgeben. Dabei wäre es angebracht, nicht der herrschenden EU-Ideologie „EU als Friedensprojekt“ zum Opfer zu fallen. Es ist ja bekannt, dass der Aufbau von Imperien immer kräftig mit Friedensideologie gerechtfertigt wurde. Die EU macht hier keine Ausnahme. Betrachtet man die EU nüchtern, so stellt sie heute im wesentlichen einen Versuch der Regierungen und der Vertreter der Multis dar,
(1) die parlamentarische Demokratie in den Mitgliedländern in wirtschaftspolitischen Fragen auszuhebeln. Damit sollen wirtschaftspolitische Fragen dem Einfluss der Bevölkerungen entzogen werden. So können sie dann unter direktem und ungebremsten Einfluss der Multis in undurchsichtigen Entscheidungsprozessen in Brüssel unter Dach und Fach gebracht werden. Statt in den einzelnen Ländern Verhandlungen über Marktnormen zu führen – unter dem lästigen Auge der Öffentlichkeit und der Parlamente – können diese für alle westeuropäischen Länder mit einem Wisch durchgesetzt werden – ohne Parlamente, die diesen Namen verdienen und ohne Öffentlichkeit. Dies ist für die Multis billiger und erst noch wirksamer.
(2) Dieser Prozess nützt auch den Regierungen, da sie der Kontrolle durch die Parlamente entfliehen können. Die Macht und der Einfluss der Regierungsvertreter wächst, da sie nicht nur exekutiv tätig sein können, sondern auch gleich noch selber die Gesetze erlassen können, die sie dann nachher umsetzen sollen. Sie können sich missliebigen Debatten in den Ländern, wo sie gewählt werden, entziehen. Zudem können sie sich vor dem eigenen Elektorat schützen, indem sie „Brüssel“ als Sündenbock für unpopuläre Entscheidungen brauchen können.
(3) Die EU stellt ein Projekt dar, den EU-basierten Multis einen militärischen Arm bereitzustellen: zwecks Sicherung von Absatzmärkten, Investitionsmöglichkeiten und Rohstoffquellen.
Bei einer solchen Wahrnehmung der EU wird sich die Demokratieperspektive anders darstellen als bei deren Verklärung als Friedensprojekt. Eine sinnvolle Debatte über Möglichkeiten und Grenzen einer Demokratisierung der EU sind ohne ein vorgängiges Bemühen um eine möglichst nüchterne Sicht der EU kaum sinnvoll und drohen zusätzliche Legitimität für ein Projekt zu schaffen, dessen Ziele keineswegs die Demokratie und der grösstmögliche Einfluss der Bevölkerungen auf ihre Geschicke ist.
Beispiel USA
Die USA sind ein Beispiel dafür, wie die Ansammlung von Macht unerbittlich zu einer rücksichtslosen Grossmachtpolitik führt, die sich um Völkerrecht nur dann kümmert, wenn es ihr nützt. Dabei sind die USA immerhin auf Bundesebene eine parlamentarische Demokratie. Die USA würden durch zusätzliche direkt-demokratische Instrumente jedoch kaum friedfertiger. Der Gross-Macht-Status eines Landes führt quasi automatisch zu einer überheblichen Grundstimmung in deren Bevölkerung. Es ist ein einfaches, bei zu besetzenden Ländern Unstimmigkeiten oder Menschenrechtsverletzungen zu finden, um einen militärischen Eingriff zu rechtfertigen. Damit kann die moralische Entrüstung von Mehrheiten problemlos erreicht werden, um bewaffnetes Eingreifen in den Augen der Mehrheit zu rechtfertigen. Dies umso mehr, als die meisten Menschen in den reichen Ländern den Eindruck haben, ihr Wohlstand sei ein alleiniges Produkt ihres Fleisses. Sie haben deshalb im eigenen Verständnis ein natürliches Recht auf diesen Wohlstand und dessen Bedingungen – nämlich die natürlichen Ressourcen dieser Welt.
Diese Äusserungen sind nicht als prinzipielles Misstrauensvotum gegen Mehrheiten zu deuten. Demokratie lebt aber seit jeher davon, dass sie durch bestimmte Prinzipien „gebrochen“ wird: zu denken ist hier etwa an die Gewaltentrennung, die Rechtsstaatlichkeit und die menschenrechtliche Schranke. Nur unter Beachtung dieser Prinzipien, kann Demokratie funktionieren und ihr Ziel, die möglichst durch die Individuen selbstbestimmte Entwicklung von Gesellschaften, erreichen. Diese Prinzipien sind durch weitere zu ergänzen: Gesellschaften dürfen sich nicht auf Kosten anderer entwickeln. Dieses Prinzip verwirklicht man nicht durch schöne Worte und moralische Appelle, sondern durch entsprechende institutionelle Regelungen. Man muss u.a. verhindern, dass sich zu grosse Machtballungen ergeben und man muss Macht durch eine dezentrale Organisation der Staaten nach innen einbinden. Nur eine Macht, die nicht vorhanden ist, kann nicht missbraucht werden.
Eine Welt ohne Grosseuropa!
Will man der Welt eine Grossmacht Europa mit entsprechenden militärischen Ambitionen zwecks Sicherung von Absatzmärkten, Investitionsmöglichkeiten und Rohstoffzulieferung ersparen, so muss man die politische Zentralisierung in Europa verhindern. Die Gefahr einer solchen Grossmacht ist nicht etwa Ausfluss pessimistischen Denkens. Von Repräsentanten der EU-Integration wird die Notwendigkeit einer solchen Grossmacht immer wieder mehr oder weniger unverblümt geäussert. Laut EU-Parlament besteht eines der Ziele einer gemeinsamen 'europäischen Verteidigungspolitik' immerhin darin, die Interessen der Union in allen ihren Aspekten zu schützen, "einschliesslich der Versorgungssicherheit in wesentlichen Punkten, wenn diplomatische Instrumente .... dazu nicht mehr ausreichen" (A4-0171/98 (14. Mai 98) Punkt 3).
Der Glaube, die EU würde sich anders verhalten als irgend eine andere Grossmacht, ist selber Teil eines Gedankengebäudes, das dem klassischen Nationalismus bedenklich nahe kommt. Der klassische Nationalismus Ende des 19. Jahrhunderts stellte ein Beispiel für jene unglückselige Vermischung von Sendungsbewusstsein im Dienste der „Zivilisation“, dem Drängen nach der Überwindung von „rückständigen“ Regionalismen und der Vereinheitlichung im Dienste der Wirtschaft dar. Es ist erstaunlich und bezeichnend, dass diese ideologische Verwandschaft der EU-Phorie mit dem traditionellen Nationalismus gewöhnlich übersehen wird. Diese Blindheit ist allerdings wesentlicher Teil der EU-Ideologie.
Die Macht, die zur Absicherung der eigenen materiellen Interessen dient, wird seit jeher ideologisch verbrämt und sakralisiert. Wer diese Macht oder deren Aufbau in Frage stellt, muss gebrandmarkt werden, da er sie schwächt. Am besten erreicht man dies, indem man sich selber als die Speerspitze der Aufklärung und des Fortschrittes hinstellt, als die Inkarnation des Guten und des Sinnvollen in der Geschichte. Gegner müssen dann als hinterwäldlerische, ewiggestrige, reaktionäre Nationalisten präsentiert werden. In raffinierter „Dialektik“ kann man derart die Missetaten des klassischen Nationalismus für dessen moderne Variante auf europäischer Ebene ideologisch wiederverwerten. Die weitverbreitete Unfähigkeit, das EU-Projekt grundsätzlich zu kritisieren, liegt offenbar an dieser Sakralisierung der Macht. Grundsätzliche Kritik empfindet man selber als Blasphemie, als Verletzung des Heiligen. Wer solche äussert, fühlt sich entsprechend schlecht und muss sich dauernd der Blasphemie verwahren. Die öffentlich zelebrierte Einigkeit für das gemeinsame Machtprojekt und die stete Darstellung eventueller Gegner als hirnloser Reaktionäre sorgt dafür, dass die entsprechenden Gefühle bei Leuten, die sich für Politik interessieren, längst verinnerlicht sind.
Demokratie und Grossstaat
Es gibt aber auch „demokratische“ Gründe gegen das EU-Projekt. In einem Grossgebilde wie der EU wird Demokratie zum fast rein formalen Entscheidungsprinzip. Die Individuen, wenn sie nicht zur Klasse der Politprofis oder der Lobbyisten gehören, haben hier geradezu nichts mehr zu sagen. Man kann den Einfluss von Individuen rechnerisch charakterisieren. In einer rein parlamentarischen Demokratie besteht der formale Einfluss einer Bürgerin oder eines Bürgers in einer Abstimmung im Faktor m/n, wobei m die Anzahl der Parlamentarier ist und n die Anzahl der Wahlteilnehmerinnen und Teilnehmer. Z.B. Bei 240 Parlamentariern auf 5 Millionen ergibt sich ein Faktor von 240/5'000'000 = 0.000048 und bei 700 Parlamentariern auf 500 Millionen ergibt sich ein Faktor von 700/500'000’000 = 0.0000014. Entsprechend hätten im ersten Staat die Individuen einen 34.286 Mal grösseren Einfluss als im zweiten.
Wächst n, so sinkt der Einfluss der Individuen. Das Sinken den Einflusses betrifft allerdings nur Personen, die keinen persönlichen Kontakt zum Volksvertreter haben. Die Anzahl der Personen, die direkten Kontakt zu einem Volksvertreter haben, ist vermutlich von n unabhängig. Entsprechend vergrössert sich der Einfluss von Personen, die unmittelbaren Kontakt zu Parlamentariern oder Entscheidungsträgern haben, wenn n wächst. Ihr Einfluss betrifft dann mehr Menschen. Dies erklärt, wieso Leute, die zum Politestablishment gehören, im Allgemeinen nichts gegen ein Anwachsen von n haben.
All dies gilt auch für die direkte Demokratie. Wer in der Schweiz schon mal versuchte, die Sprachgrenzen mit einem Anliegen zu überqueren, ohne auf bestehende Strukturen zurückgreifen zu können, wird mit Entsetzen auf die Vorstellung reagieren, so etwas in Bezug auf ein Dutzend Sprachen auf sich nehmen zu müssen. Politik hängt mit Vertrauenskapital zusammen. Ohne die gute Beherrschung einer Sprache ist ein entsprechender Aufbau des nötigen Vertrauenskapitals nicht möglich. Eine schlechte Übersetzung von ein paar Texten, deren Güte man mangels Sprachkenntnisse nicht einmal kontrollieren kann, ist jedenfalls kein Ersatz für den unmittelbaren Kontakt. Die notwendigen Investitionen an Zeit und Geld (Transportkosten, Reisezeiten, Verlust an Arbeitszeit zu Hause) für politische Aktivitäten im Grossraum nehmen massiv zu. Nur Profis oder familiär ungebundene, unabhängige Teilzeitarbeitnehmerinnen könnten hier noch mithalten.
Einer der Vorteile der direkten Demokratie besteht darin, dass das politische System gegen unten offener ist. Dieser Vorteil wird in einem Gebilde wie der EU verschwinden. Die Organisation einer Unterschriftensammlung wird nur wohlorganisierten Verbänden und Parteien mit einem entwickelten transnationalen Netz möglich sein. Damit haben genau die Personengruppen ein weiteres Instrument in der Hand, die es gar nicht brauchen. Wenn Mehr Demokratie schreibt: „Lobbygruppen beeinflussen derzeit erfolgreich die Politik der EU. Sie brauchen keine direkte Demokratie.“ ist das richtig. Daraus kann man aber nicht schliessen, dass die direkte Demokratie nicht wiederum diesen Kreisen nützt. Durch die Einführung von öffentlichen Hilfen für Initiativen, Kostenerstattung, ein Abstimmungsheft sowie eine Referendumskommission werden im wesentlichen dieselben Kreise gestärkt, die es gar nicht nötig hätten.
Inwiefern die Abfederung der negativen Auswirkungen von Grösse durch solche Instrumente überhaupt möglich ist, kann endlos diskutiert werden. Die Nachteile der Grösse sind kaum messbar, ebenso wenig ein eventueller positiver Einfluss der vorgeschlagenen Instrumente. Entsprechend kann eine solche Debatte kaum mit rationalen Argumenten bestritten werden. Umso wichtiger ist es hier, die „Finalität“ der EU zu berücksichtigen. Wenn die EU kein wünschenswertes Projekt ist, lohnt es sich nicht, die demokratiepolitischen Nachteile, die durch die schiere Grösse entstehen, irgendwie abfedern zu wollen. Es ist besser, den Ausbruch der Krankheit zu verhindern als sie nachher heilen zu wollen. Wenn die demokratische Abfederung der Nachteile der Grösse nicht im nötigen Ausmass möglich ist, dienten entsprechende Versuche nur der zusätzlichen Legitimation der EU.
Entwurf von „Mehr Demokratie“
Der Entwurf von Mehr Demokratie, der Bewegung für direkte Demokratie in Deutschland, (s. S. ) ist ein direktdemokratischer Entwurf, der unter den bekannten Vorschlägen einer zusätzlichen Zentralisierung der EU am stärksten entgegentritt1). Dies ist positiv zu würdigen. Dadurch bleiben die Entscheidungskompetenzen eher in der Reichweite der europäischen Bevölkerungen. Bei einer allfälligen weiteren Direktdemokratisierung der europäischen Staaten werden die bei den Staaten verbleibenden Kompetenzen dem Zugang direktdemokratischer Instrumente eröffnet.
Die wichtige Punkte dabei sind:
Einstimmigkeit: Ist für einen Politikbereich Einstimmigkeit im Ministerrat erforderlich, so wäre ein EU-Bürgerentscheid dann angenommen, wenn in jedem Mitgliedsland eine Mehrheit mit Ja stimmt und eine Mehrheit aller Wählerinnen und Wähler, die an der Abstimmung teilnehmen, mit Ja stimmt.
Qualifzierte Mehrheit: Ist für einen Politikbereich eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat erforderlich, so wäre ein EU-Bürgerentscheid angenommen, wenn er eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedsländer auf sich vereinigt (die qualifizierte Mehrheit entspricht zur Zeit 62 von 87 möglichen Stimmen im Ministerrat. In den meisten Fällen ist zugleich eine Zustimmung von mindestens 10 Mitgliedsstaaten erforderlich) und eine Mehrheit aller Wählerinnen und Wähler, die an der Abstimmung teilnehmen, mit Ja stimmt.
Durch die vorgeschlagenen Entscheidungsprozeduren ergibt sich allerdings trotzdem ein gravierendes Problem: ebenso wie eine weitere Zentralisierung der EU erheblich erschwert würde, wäre eine Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen fast unmöglich. Dieses Problem müsste vor der Einführung direktdemokratischer Instrumente gelöst werden:
Entweder wird der Ist-Zustand vor der Einführung solcher Instrumente thematisiert und es wird z.B. in Varianten-Abstimmungen der Zentralisierungs-Start-Punkt festgelegt (mit Einstimmigkeit und Volksabstimmungen in allen Mitgliedländern). Erst wenn dieser demokratisch legitimiert ist, kann man Entscheidungsprozeduren einführen, die den Ist-Zustand gegen Dezentralisierung weitgehend immunisieren.
Oder es wird ein speziell erleichtertes Verfahren für die Dezentralisierung eingeführt (z.B. einfaches Mehr der Stimmberechtigten + individuelles Opting-Out durch Volksabstimmung in Mitgliedstaaten).
Schlechte Realisierungschancen
Solche Gedankenspiele sind allerdings ziemlich müssig. Es sind im Augenblick keine ernst zu nehmenden politischen Kräfte in Sicht, die sich für entsprechende Reformen der EU einsetzen würden. Die Interessen, die hinter der EU-Integration stehen, haben jedenfalls keinen Wunsch nach mehr Demokratie (s.o. Regierungen und Multis). Sie begrüssen Schritte in dieser Richtung höchstens als willkommene Möglichkeit, der EU mehr Legitimation zufliessen zu lassen und damit die eigene unkontrollierte Machtausübung besser zu schützen. Zudem könnte man dadurch demokratische Bewegungen besser integrieren, da man Entwicklung in die „richtige“ Richtung mimen kann. Auf diese Weise konnte schon die Umweltbewegung erfolgreich in das umweltfeindliche EU-Projekt integriert werden. Demokratisierungsbewegungen sollten diesbezüglich kritisch vorgehen. Ein Einsatz für direktdemokratische Instrumente auf EU-Ebene würde sich höchstens lohnen, wenn man sich mit der dauerhaften Existenz dieses Gebildes angefreundet oder abgefunden hat und wenn die realistische Chance bestünde, dass man sie auch einführen könnte – in einer Form, welche die Zentralisierung nicht stärkt. Sonst erweist sich ein solcher Einsatz für die Demokratisierung der EU als Bumerang.
Bezüglich der Realisierungschancen sind jedoch etliche Zweifel am Platz. Direkte Demokratie hat sich bei allen historischen Beispielen von Unten nach Oben durchgesetzt. In den USA wurde dabei die höchste Ebene nie erreicht, obwohl viele Teilstaaten direktdemokratische Instrumente seit fast Hundert Jahren kennen. Es mutet entsprechend abenteuerlich an, direkte Demokratie in der EU unmittelbar auf der höchsten Ebene einführen zu wollen – ohne entsprechende politische Traditionen in den Mitgliedstaaten.
Vergeudung direktdemokratischer Kräfte?
Zusammenfassend lässt sich sagen:
(1) Die EU ist ein fragwürdiges Grossmachtprojekt. Man sollte sich als Demokrat vorgängig überlegen, ob man es durch Demokratisierungsschritte (schein)legitimieren will.
(2) Direkte Demokratie im Grossraum nützt vor allem Kräften, die auf sie nicht angewiesen sind.
(3) Die Chancen der Einführung direktdemokratischer Instrumente auf EU-Ebene sind auf absehbare Zeit gering.
Deshalb sollten meines Erachtens alle direktdemokratischen Kräfte in der EU auf die Einführung der direkten Demokratie in den Mitgliedstaaten gerichtet werden. Durch die Einführung direktdemokratischer Instrumente entsteht bei den Bevölkerungen in den Mitgliedstaaten ein unmittelbares Interesse an Entscheidungskompetenzen. Man gibt diese entsprechend weniger gerne ab. Ist dies erreicht, kann man versuchen, die EU so weit als möglich und vernünftig zu dezentralisieren. Die Bevölkerungen werden im Rahmen der direkten Demokratie daran ein Interesse haben, da sie dadurch die demokratische Selbstbestimmung optimieren können. Bezüglich der demokratischen Kontrolle der bei der EU verbleibenden Kompetenzen kann man, wenn man dann so weit ist, immer noch diskutieren. Die Vorschläge von Mehr Demokratie wären dann zu begrüssen. Vorher sind Aktivitäten für die Direktdemokratisierung der EU meines Erachtens als Verschwendung direktdemokratischer Kräfte in Europa zu betrachten.
1) Der Entwurf von Eurotopia (siehe Homepage) war demgegenüber ein Projekt, in dem die Schaffung eines europäischen Bundesstaates im Vordergrund stand. Die Direkte Demokratie wirkte ein Bisschen als Garnitur – man konnte sich des Eindrucks nicht erwehren, dass es darum ging, der schweizerischen Bevölkerung die EU schmackhaft zu machen.
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