Das EU-Recht geht dem nationalen Recht vor. In den Zuständigkeitsbereichen der EU wird damit der nationale Gesetzgebungsprozess entweder unterbunden oder durch EU-Recht in enge Bahnen gedrängt. Dies würde bei einem allfälligen EU-Beitritt der Schweiz eine entsprechende Einschränkung der Volksrechte mit sich bringen.
von Peter Kuster, Diepoldsau
Grundlagen
Neben der in allen demokratischen Staatsformen üblichen Einflussnahme des Volkes auf die Politik über Wahlen von Volksvertretern ins Parlament (repräsentative oder indirekte Demokratie) kennt die Schweiz zusätzlich die Institution der Volksabstimmung über Sachvorlagen (direkte Demokratie). Abgestimmt wird auf Bundesebene über Volksinitiativen auf Total- oder Partialrevision der Bundesverfassung sowie über Referenden bezüglich der Total- oder Partialrevision der Bundesverfassung (obligatorisches Referendum), über Gesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse (fakultatives, d.h. vom Volk zu ergreifendes Referendum), über dringlich erklärte allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse innert Jahresfrist (fakultatives oder obligagorisches Referendum je nach Verfassungsstatus der Beschlüsse), sowie über gewisse Staatsverträge (obligatorisches oder fakultatives Referendum je nach Inhalt des Vertrages). Im Gegensatz zu den meisten anderen Ländern sind die Ergebnisse der Volksabstimmungen für die Behörden rechtlich verbindlich und haben nicht nur konsultativen Charakter. Bei einer (totalen oder partiellen) Verfassungsrevision gilt neben der Hürde des Volksmehrs als Ausdruck der Bundesstaatlichkeit zusätzlich das Erfordernis des Ständemehrs. Diese Instrumente der Direkten Demokratie werden in der Verfassung garantiert (insbesondere Art. 89, 89bis, 120, 121 und 123 BV).
Die direkte Demokratie ist, wie Umfragen zeigen, stark in der Bevölkerung verankert. Zudem haben sich die direktdemokratischen Instrumente bewährt - bestehen sie doch - mit Ausnahme des Staatsvertragsreferendums - bereits seit dem letzten Jahrhundert. Ob es neben den formalen Schranken der Einheit der Materie und der Form gemäss dem Bundesgesetz über die politischen Rechte für Volksinitaitiven materielle, d.h. inhaltliche Grenzen für die Ausübung der Volksrechte gibt (wie zum Beispsiel zwingendes Völkerrecht) ist umstritten. Bis heute herrscht aber ein ziemlich breiter Konsens darüber, dass im Zweifelsfall im Parlament für die Gültigkeit einer Initiative zu votieren ist (wie jüngste Beispiele zeigen, sind weder links noch rechts, wenn politische Opportunität wichtiger ist, prinzipientreu). Auf kantonaler und kommunaler Ebene existieren meist noch zusätzliche Mitentscheidungsmöglichkeiten (Finanzreferendum, Gesetzesinitiative usw.).
Das Wesen des Gemeinschaftsrechts
Bei einem Beitritt zur EU (EG resp. Wirtschafts- und Währungsunion, GASP sowie Zusammenarbeit Inneres und Justiz) müsste die Schweiz grundsätzlich den gesamten gemeinschaftlichen Rechtsbestand übernehmen, neben den Grundverträgen (Primärrecht) also auch das umfangreiche Sekundärrecht. Allgemein kann Völkerrecht nur dann funktionieren, wenn gewährleistet ist, dass sich Staaten nicht unter Berufung auf (neue) abweichende Bestimmungen des Landesrechts ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen
entziehen können.Dieser Vorrrang des Völkerrechts gilt auch für das EU-Recht, welches aufgrund seiner
"besonderen Qualität" sogar teilweise normalem Völkerrecht vorgeht (z.B. bricht Primärrecht Völkerrecht).
Es erzeugt, wenn es direkt anwendbar ist, unmittelbare Rechte und Pflichten für das einzelne Individuum,
nicht nur, wie klassisches Völkerrecht, für die Vertragsstaaten.
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat diesen Vorrang des Gemeinschaftsrechts in mehreren Urteilen,
vorab im sogenannten Vorabentscheidungsverfahren, bestätigt und konkretisiert (Costa versus ENEL, Van
Gend end Loos, Leberpfennig, International Fruit Company, etc.). Wenn also Landesrecht - egal welcher
Hierarchiestufe und egal welcher bundesstaatlichen Ebene - mit Gemeinschaftsrecht (egal ob primäres oder
sekundäres Recht) kollidiert, wird ersteres von letzterem gebrochen und darf auch von nationalen Behörden
oder Gerichten nicht mehr angewendet werden.
Auswirkungen auf die Direkte Demokratie
Drei Sachgebiete sind zu unterscheiden:
1.Gebiete, die in die auschliessliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Beispiele sind die Aussenwirtschafts-
speziell die Handels- und Zollpolitik; die Landwirtschaftspolitik sowie das Wettbewerbsrecht (sofern
gemeinschaftlich relevant).
2.Gebiete mit parallelen Kompetenzen der Gemeinschaft und der Länder. Beispiele sind Verkehrs- Sozial- und
Wirtschaftspolitik, Umweltschutz- und Energiepolitik.
3.Gebiete, die ausschliesslich in der Kompetenz der Länder verbleiben. Beispiele sind Bereiche des Privatrechts wie
Familien- oder Erbrecht, das Strafrecht und das Verwaltungsorganisationsrecht sowie die Verteidigungspolitik
(sofern nicht innerhalb der GASP resp. der WEU geregelt).
Die Kompetenzen der Gemeinschaft sind vielfach nicht explizit niedergeschrieben, sondern werden aus den
Gemeinschaftszielen (z.B. Binnenmarkt, Wirtschafts- und Währungsunion) funktionell entwickelt
(Integrationsdynamik und -logik). Dabei spielt der EuGH eine wichtige Rolle als Schrittmacher der Integration (z.B.
Ursprungslandprinzip im Cassis de Dijon Fall). Er entscheidet bekanntlich auch über den Anwendungsbereich und
die Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Daneben existieren Bereiche, bei denen eine ?bertragung auf
Gemeinschaftsorgane bereits fixiert ist (Geld- und Währungspolitik).
Fällt ein Sachgebiet gänzlich unter Gemeinschaftskompetenz, so dürfen die Mitgliedstaaten nur solange
eigenständige Regelungen treffen, als die EU noch keine erlassen hat. Sobald die EU reguliert, werden die
entsprechenden nationalen Gesetze hinfällig. Die EU bedient sich bei der Regulierung der Rechtsmittel der
Verordnung oder der Richtlinie. Verordnungen sind unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gültig. Richtlinien werden
demgegenüber vom nationalen Gesetzgeber in nationales Recht umgesetzt. In den Richtlinien nimmt sich die EU der
wesentlichen und wichtigen Grundlagen an, während den Teilstaaten im Allgemeinen die Regelung von
(unwichtigen) Verfahrensfragen überlassen werden. Entsprechend wird der Wirkungsbereich der nationalen
Instrumente der Direkten Demokratie in Sachgebieten, die gänzlich unter Gemeinschaftskompetenz fallen, stark
eingeschränkt und er fällt völlig weg. Volksinitiativen oder gegen Gemeinschaftsrecht gerichtete Referenden
müssten aufgrund des übergeordneten Gemeinschaftsrechts für ungültig erklärt werden. Diese Politikbereiche
werden dem Souverän somit weitgehend entzogen.
Bei Sachfragen mit parallelen Kompetenzen müsste im Einzelfall abgeklärt werden, ob das Gemeinschaftsrecht dem
Mitgliedstaat den Spielraum zur eigenen Regelung einräumt. Der Einsatzbereich der direktdemokratischen
Instrumente wäre aber zumindest stark eingeschränkt. Grundsatzentscheide wären oft nicht mehr möglich, da der
Rahmen vom Gemeinschaftsrecht vorgegeben wird.
Nur bei Sachgebieten, welche ausschliesslich dem Mitgliedstaat verbleiben, könnten die Instrumente der direkten
Demokratie weiterhin voll greifen. Direktdemokratische Instrumente dürften aber in keinem Fall zu einer
Beeinträchtigung der Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts führen.
Der Völkerrechtler Dietrich Schindler hat die 1990 - 1994 erfolgten Abstimmungen untersucht und den drei
Kategorien wie folgt zugeordnet (Tagesanzeiger vom 13. Juli 1995, Seite 2, "Die Zürcher SVP malt zu schwarz"):
Von den 40 dem obligatorischen Referendum unterstellten Erlasse und Volksinitiativen auf Bundesebene fallen 3
Vorlagen unter die erste, 14 unter die zweite und 23 unter die dritte Kategorie. Von den 243 dem fakultativen
Referendum unterstellten Vorlagen fallen 26 unter die erste, 64 unter die zweite und 153 unter die dritte Kategorie.
Selbst bei den Vorlagen auf kantonaler, zürcherischen Ebene fallen fast 10% der Vorlagen unter die erste oder zweite
Kategorie. Schindler, der von Profession und Gesinnung sicher nicht als Integrationsskeptiker eingestuft werden
kann, räumt selber ein, dass die reinen Zahlen nichts über die politische Bedeutung der zu erwartenden
Einschränkungen aussagen. "Von Belang dürfte für sie (die Bürger) insbesondere sein, dass sie nicht mehr wie
heute die Möglichkeit hätten, über praktisch jedes staatliche Handeln entweder mitzuentscheiden oder sich mittels
Referendum oder Initiative für die Herbeiführung eines Volksentscheides einzusetzen." Ein Ersatz der wegfallenden
direktedemokrtatischen Möglichkeiten auf nationaler (und kantonaler, sogar kommunaler Ebene) durch
direktdemokratische Instrumente auf Gemeinschaftsebene ist nicht zu erwarten, sperren sich die meisten
Mitgliedstaaten (resp. deren Regierungen) schon gegen mehr Direkte Demokratie auf nationaler Ebene.
Ausblick
Ein Beitritt der Schweiz zur EU hätte für die Institution der Direkten Demokratie schwerwiegende Folgen. Indem
wichtige Politikbereiche der Gemeinschaft, welche sich überdies als dynamisch (d.h. tendenziell Kompetenzen an
sich reissend) versteht, übertragen würden, verlöre die Direkte Demokratie (insbesondere das Recht zur
Volksinitiative) proportional an Gewicht. Viele Initiativen, die dem EU-Recht widersprächen, würden ungültig
erklärt, obwohl sie - selbst wenn sie chancenlos sind - eine wichtige Rolle als Katalysatoren für die breite
Diskussion von Problemen spielen könnten. Dieser Verlust läge nicht etwa an der "Bösartigkeit" der EU, sondern
wäre zu ihrem Funktionieren notwendig; man vergleiche mit der nötigen Vorsicht die Situation der Direkten
Demorkatie in den Kantonen unter dem Primat des Bundesrechts (vorsichtig darum, weil auf Gemeinschaftsebene
keinerlei direktdemokratischen Mittel als Kompensation existieren). Auch ein anderer gewichtiger Aspekt verdient
Beachtung: Die Prüfung, ob eine Initiative oder ein Referendum mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wäre auf
nationaler Ebene wohl dem Parlament zu überlassen. Vielleicht könnte ein solcher Entscheid vom EuGH überprüft
werden. Bei der aktuellen "Verwesentlichungsströmung" gegen die Volksrechte (Ungültigerklärung zweier
Initiativen, Zimmerlis Gültigkeitsquoren, Erhöhung der Unterschriftenzahlen, Basler ÷konomenvorschläge gegen
die "Trägheit des Systems" etc.) wäre dabei wohl mit einer restriktiven Gültigkeitspraxis zu rechnen, bei der die
"Europakompatibilität" oft auch als reiner Vorwand herhalten müsste.
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