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Kurzinfos August 2013

EWR-Beitritt würde «delikate Fragen» provozieren

Andocken an die EWR-Institutionen? Oder sogar ein EWR-Beitritt? Zwei Jahrzehnte nachdem das Volk Nein gesagt hat zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), feiert der EWR ein politisches Comeback. Auslöser sind die institutionellen Probleme, die derzeit die Weiterentwicklung der Beziehungen zur EU blockieren. Insbesondere Exponenten der CVP, notabene Parteichef Christophe Darbellay und Nationalrätin Kathy Riklin, haben deshalb die Idee einer Neuauflage eines EWR forciert – oder sie propagieren zumindest das Andocken der Schweiz an den Gerichtshof des EWR, das Efta-Gericht. Support erhalten die CVP-Exponenten von Professoren wie Dieter Freiburghaus oder Thomas Cottier.

Kurz vor den Sommerferien hat der Bundesrat jedoch alle EWR-Optionen verworfen – vorläufig zumindest. Dies trägt ihm nun den Vorwurf ein, «dass in Bern alles, was mit dem EWR zu tun hat, unterdrückt wird», wie Carl Baudenbacher kritisiert (NZZ 23. 7. 13). Baudenbacher ist Präsident des Efta-Gerichtshofes und gehört zu den vehementesten EWR-Befürwortern. Er und andere argumentieren, dass es falsch sei, den EWR heute noch gestützt auf die Debatte von 1992 zu beurteilen.

Doch wie beurteilen die Schweizer Europa-Diplomaten den EWR heute? Das zeigen zwei interne Dokumente aus dem Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Im ersten Papier listet die Direktion für europäische Angelegenheiten auf neun Seiten auf, welche Folgen ein EWR-Beitritt hätte. Das Papier ist die vermutlich detaillierteste Auslegeordnung der Bundesverwaltung zu den Konsequenzen eines EWR-Beitritts, die seit 1992 publik geworden ist. Zusammengefasst kommt das Papier zum Schluss, dass ein EWR-Beitritt wohl das Wirtschaftswachstum ankurbeln würde – vor allem weil die Schweiz vollen Zugang zum EU-Dienstleistungsmarkt erhalten würde. Der Marktzugang würde «langfristig abgesichert».

Besonders profitieren könnten die Banken: Für sie würde der EWR «das Problem des Zugangs zu den Finanzmärkten der EU lösen». Zudem würde der EWR die Schweiz zu Reformschritten zwingen, die die Wirtschaft zusätzlich stimulieren könnten (vgl. Kasten).

Neben der Aufzählung solcher Vorteile hält das Papier aber fest, dass ein EWR-Beitritt viele «delikate politische Fragen» provozieren würde. Dies gilt notabene bei der Personenfreizügigkeit. Im Vergleich zu den bilateralen Verträgen würden im EWR die Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechte für EU- und Efta-Bürger erweitert – und sie «wären nicht mehr so eng an eine Erwerbstätigkeit geknüpft», schreiben die Europa-Diplomaten. So müsste die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie der EU übernehmen. Der Familiennachzug für Drittstaatenangehörige würde erleichtert, Delinquenten könnten weniger leicht ausgeschafft werden, und der Zugang für EU-Ausländer zur Schweizer Sozialhilfe würde einfacher.

Institutionell wäre die Schweiz an zwei supranationalen EWR-Institutionen beteiligt: an der Efta-Überwachungsbehörde zum einen und dem Efta-Gericht zum andern. Zudem könnte sie bei der Entwicklung neuen EU-Rechts besser mitwirken («decision shaping»). Trotzdem kommen die Europa-Diplomaten zum Schluss, dass es für die Schweiz schwieriger würde, ihre Interessen durchzusetzen. Zwar wäre es theoretisch möglich, bei der Weiterentwicklung des EU-Rechts auszuscheren («opting out») – doch das könnte die Schweiz nicht alleine, sondern nur wenn alle Efta-Staaten einig wären.

Vor allem aber biete der EWR «keine Lösung» für die Streitschlichtung mit der EU, schreiben die Europa-Diplomaten. Ein zweites, undatiertes Papier, das ebenfalls in der Bundesverwaltung kursiert, bringt diesen Aspekt direkter auf den Punkt: «Ein EWR-Beitritt oder ein Andocken an die bestehenden Organe würde keinen Effizienzgewinn in der Streitbeilegung bringen.» Das zweite Papier geht detaillierter auf die Variante eines blossen «Andockens» an die EWR-Institutionen ein. Zwar wird eingeräumt, dass am Efta-Gericht ein Schweizer Richter mitwirken könnte, dieser wäre jedoch immer in der Minderheit. Zudem sei es «zweifelhaft, ob norwegische, isländische oder liechtensteinische Richter die Besonderheiten der sektoriellen Abkommen gebührend berücksichtigen könnten oder wollten».

Zudem halten die Verfasser offenbar nicht besonders viel vom Efta-Gericht. In dem Papier heisst es, das Gericht nutze «den Spielraum für eigene Lösungen nicht voll aus, der ihm gestützt auf das EWR-Abkommen zustände». NZZ, 6. August 2013, S. 7



Offene Fragen nach dem Europa-Entscheid des...

Der Beschluss des Bundesrats, den Europäischen Gerichtshof (EuGH) ins Zentrum der institutionellen Beziehungen zu setzen, wirft zahlreiche Fragen auf. Die meisten werden erst in den Verhandlungen beantwortet werden. Eine Auslegeordnung:

Welche Wirkung hat die Nichtbeachtung einer Rechtsauslegung durch den Europäischen Gerichtshof? Die Urteile des EuGH sind laut dem von der Schweiz und der EU gemeinsam erstellten «Non-Paper» «zwingend» und keine akademischen Rechtsgutachten. Die Parteien können ein Abkommen suspendieren oder kündigen, wenn sich eine Seite nicht daran hält. Die Möglichkeit gezielter Gegenmassnahmen, deren Verhältnismässigkeit ein Schiedsgericht überprüfen könnte, ist (anders als bei der Rechtsübernahme) nicht vorgesehen. Sie könnte aber in die Verhandlungsmasse aufgenommen werden. Die Entscheide des EuGH sind im Übrigen EU-intern grundsätzlich bindend für die Kommission. Diese dürfte Mühe haben, ein Auge zuzudrücken, wenn die Schweiz ein Urteil ignoriert. Werden in einem Rahmenabkommen die Suspendierung und die Kündigung eines Abkommens als einzige Möglichkeiten definiert, müsste die Schweiz bei einem Abweichen wohl in den allermeisten Fällen einen unannehmbaren Preis bezahlen.

Wie geht der EuGH mit Verträgen um, die nach dem Prinzip der Anerkennung gleichwertiger Gesetzgebung funktionieren? Viele bilaterale Abkommen basieren nicht direkt auf dem EU-Recht. Das Abkommen über die Personenfreizügigkeit verpflichtet die Schweiz nicht, die Entsenderichtlinie zu den Dienstleistungsanbietern wörtlich zu übernehmen. Sie muss nur gleichwertige Massnahmen ergreifen. Wie der EuGH, der sonst EU-Recht interpretiert, die Gleichwertigkeit beurteilt, ist für die Schweiz wie auch für die EU eine offene Frage. Im «Non-Paper» wird das Thema nicht angesprochen.

Müssen die flankierenden Massnahmen modifiziert werden? Der Bundesrat sagt kategorisch Nein. Ob es sich hier um eine rote Linie handelt oder um ein Verhandlungsziel, bleibt abzuwarten. Fast undenkbar ist, dass der EuGH die heutige Voranmeldefrist («8-Tage-Regel») für Dienstleistungen über die Grenze stützt, wenn die Parteien nicht eine entsprechende Sonderregelung aushandeln. Auch das ist schwer vorstellbar. Entscheidend wird sein, ob im Bereich der flankierenden Massnahmen das Äquivalenzprinzip gilt oder ob die Schweiz die EU-Regeln tel quel übernehmen muss. Im letzteren Fall wären gewisse Bestimmungen zu Mindestlöhnen oder Normalarbeitsverträgen akut in Gefahr – immer vorausgesetzt, die EU-Kommission will sich überhaupt damit beschäftigen. Tut sie es, steht sie als Überwachungsinstanz der EU unter einem Handlungszwang; Pragmatismus dürfte wegen dieses Selbstverständnisses der Kommission Grenzen haben. Welche Rolle erhält die EU-Kommission bei der Überwachung? Diese Frage wurde bisher kaum thematisiert. Das «Non-Paper» hält dazu fest: «Grundsätzlich überwacht die Kommission die Umsetzung der Abkommen EU - CH durch die beiden Parteien. Insbesondere durch die Arbeiten in den Gemischten Ausschüssen. Die Kommission hat die Möglichkeit, den EuGH anzurufen. Je nach Sektor könnte die Kommission auch die Möglichkeit haben, Untersuchungen durchzuführen oder Entscheide zu fällen. Die Agenturen oder andere Organe der EU könnten, je nach Erfordernissen eines Wirtschaftssektors, eine Rolle innehaben bei der Umsetzung der Abkommen.» Was das genau bedeutet, wird sich weisen. Die EU-Diplomaten wollten offenbar festhalten, dass der Verzicht auf ein übergeordnetes Überwachungsorgan nicht bedeute, dass die Kommission bei der Überwachung eine passive Rolle spielen werde.

Könnte das Parlament dem Bundesgericht mit einem Gesetz verbieten, ein EuGH-Urteil zu beachten? Es könnte, aber selbst Bundesrat Didier Burkhalter zweifelte an dieser Idee, zumal die EU ja das Abkommen kündigen könnte und es dann für die Lausanner Richter auch nichts mehr auszulegen gäbe. Das Bundesgericht muss EU-Recht gemäss EuGH-Praxis interpretieren, auch wenn die Schweiz sich auf der politischen Ebene gegen ein Urteil der Richter in Luxemburg sperrt. Diese Aussicht dürfte die Exekutive eher hemmen, einen EuGH-Richterspruch nicht umzusetzen.

Wie wird der EuGH entscheiden? Das Gericht hat hinlänglich bewiesen, dass es für eine Instrumentalisierung durch die Politik nicht zu haben ist. Der EuGH ist aber selbst ein politischer Faktor und ein Integrationsmotor. Viele Schritte auf dem Weg zum heutigen Binnenmarkt gehen auf integrationsfreundliche Urteile des Gerichtshofs zurück. Als Wächter über den Binnenmarkt schlägt das Herz des EuGH naturgemäss für Marktöffnung und Liberalisierung und weniger für flankierende Massnahmen in den Arbeitsmärkten. Diese Identität wird der EuGH bei der Interpretation bilateraler Verträge kaum abstreifen.

Für welche bilateralen Abkommen soll das Rahmenabkommen gelten? Das «Non-Paper» gibt keinen Anhaltspunkt. Der Bundesrat will nur die Binnenmarktabkommen unterstellen. Denkbar wäre, wesensverwandte Abkommen wie das Freihandelsabkommen von 1972 den neuen Regeln zu unterstellen. Es wäre allerdings kaum im Interesse der Schweiz, auch noch klassische völkerrechtliche Verträge der Deutungshoheit des EuGH zu unterstellen. NZZ, 24. August 2013, S. 11


Neue Europäische Bewegung für verbindliche...

Die Neue Europäische Bewegung Schweiz (Nebs) betrachtet es als „sachgemäss“, dass der EuGH die von der Schweiz übernommenen Bereiche des EU-Rechts auslegt. Um die Rechtssicherheit zu gewährleisten, sollen entsprechende Gutachten verbindlich sein. „Konsequenterweise muss die Schweiz auch die Möglichkeit erhalten, einen Richter am EuGH zu stellen“, fordert die Nebs völlig unrealistisch. „Weiter sollen die Schweizer Bürger den EuGH direkt anrufen können“ Bern, 21. August 2013, Neue Europäische Bewegung Schweiz [newsletter@europa.ch]

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