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Kurzinfos Juli 2016

Nachspiel der «Luxleaks»-Enthüllungen

Am Mittwoch wurde in Luxemburg das mit Spannung erwartete Urteil im «Luxleaks»-Prozess verkündet. Zwei ehemalige Mitarbeiter der Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PwC), die einem Journalisten vertrauliche interne Dokumente zu Steuerpraktiken von Konzernen übergeben hatten, wurden zu Haftstrafen auf Bewährung verurteilt. Der Journalist, der sich ebenfalls vor dem Bezirksgericht Luxemburg zu verantworten hatte, wurde freigesprochen.

Die Staatsanwaltschaft hatte für den französischen Fernsehjournalisten Edouard Perrin eine Geldstrafe und für die beiden früheren PwC-Angestellten jeweils 18 Monate Haft auf Bewährung gefordert. Den Angeklagten wurde unter anderem Diebstahl, die Verletzung von Geschäfts- und Berufsgeheimnissen sowie betrügerisches Eindringen in IT-Systeme vorgeworfen. Nun wurde Antoine Deltour zu einer Haftstrafe auf Bewährung von zwölf Monaten und einer Geldstrafe von 1500 € verurteilt, Raphaël Halet zu neun Monaten auf Bewährung und einer Geldstrafe von 1000 €. Beide hatten im Prozess betont, ihre Motivation sei gewesen, Missstände öffentlich zu machen.

Deltour sieht das Urteil auch als Warnung für weitere Whistleblower, was schädlich für ein gutes Funktionieren der Demokratie sei. Wenn man die Personen, die am Anfang der «Luxleaks»-Enthüllungen stünden, verurteile, prangere man auch die rechtlichen Schritte gegen Steuervermeidung an, die dadurch Aufwind erhalten hätten, sagte er. Die Anwälte der früheren PwC-Mitarbeiter wollen Berufung einlegen. Die Verteidigung hatte Freisprüche für alle drei Franzosen gefordert.

Das Urteil wurde von verschiedenen EU-Parlamentariern kritisiert. Laut dem deutschen EU-Parlamentarier Sven Giegold (Grüne), der als Zeuge der Verteidigung aussagte, verdient Schutz statt Strafe, wer im Interesse des Gemeinwohls illegales oder illegitimes Verhalten von Firmen oder Staaten öffentlich macht. Das Urteil zeige, dass Gesetze geändert werden müssten, um Whistleblower zu schützen. Laut Michael Theurer, Stellvertretender Vorsitzender der FDP-Delegation im Europäischen Parlament, hätte der Mut der Whistleblower belohnt und nicht bestraft werden müssen. Dank dieser Zivilcourage sei auf dem Weg zu Vorschriften für «fairen Steuerwettbewerb» öffentlicher Druck aufgebaut worden. Er fordert ebenfalls eine EU-Gesetzgebung zum Schutz von Whistleblowern.

Angestossen wurde das Verfahren 2012 durch eine Klage von PwC, die in einer Stellungnahme zum Urteil unter anderem auf die Vertraulichkeit der Kundendaten hinweist, die weiterhin geschützt werden soll. Im Mai 2012 hatte Perrin die Praktiken publik gemacht. Grössere Wellen schlugen die rund 45 000 Seiten umfassenden Dokumente aber erst zweieinhalb Jahre später, als das Journalisten-Konsortium ICIJ unter dem Namen «Luxleaks» darüber berichtete. Damit wurde die umfangreiche und teilweise fragwürdige Nutzung von Steuerrulings durch Luxemburg breiter bekannt. Steuerrulings sind nicht per se illegal. Steuerbehörden können damit aber gewissen Konzernen Steuervorteile verschaffen. Die EU-Kommission hat einzelne Rulings wegen ihrer möglichen Wirkung als Staatshilfe unter die Lupe genommen. Aufgrund der «Luxleaks»-Enthüllungen wurde zudem ein Sonderausschuss im EU-Parlament eingesetzt. Nicht zuletzt wurden die Steuerbehörden der EU-Staaten – im Zuge genereller Bestrebungen zu Transparenz – verpflichtet, ab 2017 Informationen zu Rulings automatisch auszutauschen. NZZ. 30. 6. 2016 Mitglieder des Europäischen Parlaments, die am Entwurf der Richtlinie zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen beteiligt waren, melden schwerwiegende Bedenken wegen der Fehlinterpretation der Richtlinie im Urteil zum „LuxLeaks“-Prozess vom 29. Juni 2016 an. Im folgenden Statement von Jean-Marie Cavada, Sergio Cofferati, Laura Ferrara, Constance Le Grip und Julia Reda heisst es: „Obwohl unstrittig ist, dass Antoine Deltour mit seiner Veröffentlichung im öffentlichen Interesse handelte, zieht das Urteil die kürzlich von der EU verabschiedete Richtlinie zu Geschäftsgeheimnissen heran, um festzustellen, dass die in der Richtlinie enthaltene Ausnahme für Whistleblowerschutz in seinem Fall nicht gelte. Deltour wurde zu 12 Monaten Haft auf Bewährung und 1500€ Strafe verurteilt.

Es ist beunruhigend, dass das Gericht, entgegen dem gesetzlichen Rückwirkungsprinzip, bei seinem Urteil eine Richtlinie zu Ungunsten des Angeklagten heranzieht, die zum Zeitpunkt der vorgeworfenen Tat nicht in Kraft getreten war. Bis heute ist sie noch nicht in Luxemburger Recht umgesetzt.

Die an der Gestaltung der Richtlinie zum Geschäftsgeheimnisschutz beteiligten Abgeordneten halten es für notwendig, klarzustellen, dass das Gericht eine falsche Fassung der Richtlinie für das Urteil herangezogen hat. Die beteiligten Abgeordneten haben in den Verhandlungen darauf abgezielt, die Ausnahmeregelung zum Schutz von Whistleblowern gerade mit Blick auf Fälle wie den von Deltour weiter zu fassen, um auch die Veröffentlichung von unethischem Verhalten abzudecken. Die im Urteil zitierte Formulierung entspricht nicht der endgültig verabschiedeten Version der Richtlinie.

Aus diesem Grund entspricht auch die Interpretation der Absicht des Gesetzgebers im Urteil nicht der Realität. Der Fall „LuxLeaks“ sollte uns daran erinnern, dass die Ausnahmeregelung zum Schutz von Whistleblowern in der Richtlinie zu Geschäftsgeheimnissen nicht ausreicht. Sie darf nur als erster Schritt dienen, dem weitere Schritte für einen europaweiten einheitlichen Whistleblowerschutz folgen müssen.“ NZZ, 1. Juli 2016



„Müllhalde europäischer Produkte“

Im Windschatten der Debatten um CETA und TTIP macht die EU Druck für neoliberale Freihandelsabkommen mit den Ländern Afrikas Die Verhandlungen über die Durchsetzung des EPA (Economic Partnership Agreement), des Freihandelsabkommens der EU mit 48 afrikanischen Ländern, sind durch den anhaltenden Widerstand einzelner Staaten neuerlich ins Stocken geraten. Unter anderem zwingt dieses umstrittene Freihandelsabkommen alle afrikanischen Staaten südlich der Sahara ihre Märkte bis zu 83% ohne schützende Zölle für europäische Importe zu öffnen. Übermächtige Importe, wie zum Beispiel europäisches hochsubventioniertes Billigfleisch, das schon großflächig Kleinbauern und -bäuerinnen in Westafrika in den Ruin getrieben hat. Bereits vor zwei Jahren wurden einige Staaten, die sich dem damaligen Ultimatum der Unterzeichnungsfrist bis 1. Oktober 2014 verweigerten mit Strafzöllen bis zu 30% in die Knie gezwungen, wie zum Beispiel Kenia .

Kenia, die wirtschaftsstärkste Nation in Ostafrika, hatte über zehn Jahre die Unterzeichnung des EPA verweigert. Durch die Erpressung der EU mit Strafzöllen konnten viele Exporteure nicht mehr liefern. Die Waren verrotteten in den Lageräumen, viele Tagelöhner standen Schlange und warteten auf einen kleinen Auftrag, auf etwas Geld für Essen. So zwang die EU über die Exporteure die Regierung zu unterzeichnen.

Abwürgen von Süd-Süd-Kooperationen

Im Sommer 2016 sollte unter dem enormen Druck seitens der EU das EPA zwischen allen Staaten Afrikas südlich der Sahara und der EU ratifiziert oder durch Unterzeichnung zur vorgezogenen Anwendung durchgeboxt werden. Am 9. Juni wurde in Katane (Botswana) das EPA zwischen der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika SADC und der EU unterzeichnet. Die SADC-Region besteht aus 7. Länder: Südafrika als Schwellenland; Namibia, Botswana und Swasiland mit mittlerem Einkommen und 3 LDCs (Least developped Countries – am wenigsten entwickelte Länder): Mosambik, Lesotho und Angola. Die Unterzeichnung wurde durch Konzessionen kosmetischer Art gepaart mit Drohungen und Druck auf den Weg gebracht. Die EU hat die Meistbegünstigungsklausel durchgesetzt, die besagt, dass alle Handelsvorteile, die die SADC-Länder Drittpartnern mit einem Anteil von wenigstens 1,5% am Welthandel gewähren, auch für die EU gelten soll. Diese Klausel beeinträchtigt strategische Süd-Süd-Kooperationen, weil die SADC dafür immer die EU konsultieren muss.

Durch den Widerstand u. a. Nigerias und Gambias vollzieht sich der Ratifizierungsprozess mit Westafrika (ECOWAS + Mauretanien) langwieriger als von der EU-Kommission erwartet. Nigerianische Ökonomen warnen davor, dass EPA die afrikanischen Märkte in eine „Müllhalde europäischer Produkte“ verwandeln würde.

Ähnliches zeichnet sich in Ostafrika (EAC) ab. Diese Region hätte am 18. Juli 2016 im Zuge einer UN-Gipfelkonferenz für Handel und Entwicklung in Nairobi die EPA unterzeichnen sollen. Durch den Rückzug von Tansania und Uganda ist dies gescheitert. Tansania und Uganda sind ebenfalls LDCs, so wie mehr als 2/3 der von den EPA betroffenen Länder in Afrika. Für diese Länder käme eine Zustimmung des EPAs beinahe einem wirtschaftlichen Selbstmord gleich. Als LDCs verfügen diese Länder automatisch gemäss WTO-Regeln über einen bevorzugten Marktzugang. Dieser wird durch die Initiative „Everything But Arms“ gewährleistet, mit der die EU die Vorgaben der WTO umsetzen muss. Darin wird auch keine Marktöffnung zugunsten reicher Länder verlangt. Im Rahmen des EPA müssen LCD-Länder aber ebenfalls in den auf den Abschluss folgenden 10 Jahren 80% der EU-Importe zollfrei passieren lassen.

Auf diesen Widerstand der erwähnten Staaten gegen dieses beinharte EU-Freihandelsdiktat reagierte die EU wiederum mit einem Ultimatum bis zum 1.10.2016. Bereits am 4. 7.2016 hat die EU-Kommission vorbereitete Rechtsakte an die entsprechenden EU-Organe geschickt, um wiederum, wie schon vor zwei Jahren, den bevorzugten Marktzugang für Namibia, Swasiland, Botswana, Kenia, Ghana und die Elfenbeinküste aufs Eis zu legen, sollten diese Länder oder die Regionen, zu denen sie gehören, das Abkommen bis zum vorgegebenen Datum nicht ratifizieren oder deren provisorische Anwendung nicht ermöglichen. Exporte aus diesen Ländern würden wieder mit Strafzöllen belegt. So untergräbt die EU mit ihrer aggressiven Wirtschaftspolitik die sozialen und demokratischen Strukturen in allen betroffenen Staaten Afrikas. Johanna Weichselbaumer. Werkstatt-Blatt 3/206, S. 11, Quelle http//woek. de/web/cms/front_content.php?idart=2831.


Brain-Drain von medizinischem Personal

Seit dem EU-Beitritt sind 8‘000 Ärztinnen aus Ungarn abgewandert. Zum Vergleich: Ungarn hat derzeit ca. 31‘000 Ärztinnen. In Ungarn gab es 2004 noch 333 Ärzte je 100‘000 Einwohner. Heute ist deren Zahl auf 295 zurückgegangen. Vor zehn Jahren waren kaum fünf Prozent der Ärzte in Ungarn älter als 65 Jahre, heute sind es 15 Prozent.

Seit den 90er Jahren haben 21‘000 Ärztinnen Rumänien verlassen, alleine 14‘000 seit dem EU-Beitritt. Derzeit hat das Land (noch) rund 40‘000 Ärztinnen. Der Personalmangel im Gesundheitswesen wird auf 42‘000 Ärztlnnen und Pflegerinnen geschätzt.

ln Bulgarien ging seit 2000 die Zahl der Pflegekräfte von mehr als 600 auf weniger als 450 Pfleger je 100‘000 Einwohnerlnnen zurück. Jeder 5. Arzt/Ärztin hat seit dem EU-Beitritt Polen verlassen. Jede/r 5. Arzt/Ärztin ist bereits älter als 70 Jahre. Entsprechend verschlechtert sich die Gesundheits-Versorgung: in Polen kommen auf 100‘000 Einwohnerlnnen 20 Hausarztpraxen (zum Vergleich: in der BRD sind es 140). Die Zahl der Zahnärztinnen je 100‘000 Einwohnerinnen ist von 48 ( 1990) auf 34 (2011) zurückgegangen. Damit beginnt sich ein Teufelskreis zu drehen: 35% der Auswanderungswilligen geben das schlechte Gesundheitssystem in Polen als Motiv für ihre Emigration an. (Quelle: Fluchtursachen bekämpften, nicht Flüchtlinge; Hg: Solidarwerkstatt 2016, guernica-Verlag).


Zerplatzte Illusion – gescheitertes Tabu

2014 war Alexis Tsipras umjubelter Spitzenkandidat der Europäischen Linken bei der Wahl für das EU-Parlament. Anfang 2015 gewann Syriza mit dem Versprechen, die EU-Spardiktate zu beenden, die Wahl in Griechenland. Tsipras wurde Regierungschef. Vor einem Jahr - im Juli 2015 - stimmte eine große Mehrheit der Griechinnen bei einer Volksabstimmung gegen eine Fortsetzung der Unterordnung unter die EU-Spardiktate. Wenig Tage später brach Tsipras alle Wahlversprechen, brach die Verfassung - indem er das Ergebnis der Volksabstimmung ignoriert - und verschärfte die Spar- und Belastungspolitik seiner Vorgängerregierungen, u.a. durch:

• Erhöhung der Mehrwertsteuer, Abschaffung verminderter Mehrwettsteuersätze auf Grenzinseln und Einführung der Mehrwertsteuer für Bildung

• Erhöhung des Steuersatzes für die Landwirtschaft auf 20 Prozent für 2016 und 26 Prozent für 2017

• Kürzung der gesetzlichen Mindestrente von bisher 486 Euro auf 345 Euro bei 15 versicherten Arbeitsjahren (minus 25%). Umstellung auf ein neues Rentensystem, das durchschnittliche Pensionskürzungen von 15% bringt

• Abschaffung der Rentenausgleichzahlung EKAS (Soziale Solidaritätszulage für Rentnerinnen)

• Keine Mindestrenten mehr für Rentnerinnen unter 67 mit Rückwirkung auf 1.1.2015.

• Erhöhung des Renteneintrittsalters

• Einrichtung eines neuen Privatisierungsfonds, der unter der Kontrolle der Gläubiger steht

• Beschleunigung sämtlicher Privatisierungen (z.B. Elektrizitätsversorgung, Flughäfen, Eisenbahn, Hafen Piräus)

• Wiedereinführung der Krankenhausgebühr für Versicherte

• Erleichterung von Zwangsräumungen von verschuldeten Hausbesitzern

• Verpflichtung für Vermieter, säumige Mieter sofort aus der Wohnung zu klagen. Wird dies unterlassen, dann muss der Vermieter für sämtliche nicht erhaltene Mieten Steuern entrichten

• Weitere Kürzungen im Gesundheitsbereich

• Einführung einer "Schuldenbremse" für den Staatshaushalt, die automatisch - ohne Konsultation des Parlaments zu weiteren Kürzungen führt, wenn bestimmte Sparziele nicht erreicht werden. "Beachtliches auf en Weg gebracht"

Die Illusion der sogenannten "Euro-Linken", eine "soziale und demokratische EU" zu schaffen, platzte in Athen nicht zum ersten Mal, hier jedoch besonders spektakulär. Diese "Euro-Linke" trägt eine wesentliche Verantwortung für das politische Debakel in Griechenland. Syriza und die Tsipras-Regierung waren ihr Vorzeigemodell, ja zum Teil ihr unmittelbares Produkt. Von Athen aus wollte man die EU reformieren und den fatalen Austeritätskurs beenden. Herausragendes Merkmal der "EuroLinken": Der Austritt aus Euro bzw. EU wurde zum absoluten Tabu erklärt! Und genau dieses Tabu hat letztlich dazu geführt, dass die linke Regierung in Griechenland der EU, dirigiert vom deutschen Finanzminister Schäuble, völlig in die Knie gegangen ist. Dass es Tsipras & Co gelungen ist, den Wählerauftrag derart grob zu verachten, ringt sogar dem neoliberalen Hardliner Wolfgang Schäuble Bewunderung ab: Die Tsipras-Regierung "hat Beachtliches auf den Weg gebracht“, zeigt sich der deutsche Finanzminister vom sozialen Kahlschlagsprogramm von Syriza angetan (SZ, 2 1.3.2016). Lob von Schäuble - konnte die' "Euro-Linke" schlimmer scheitern? (Werkstatt-Blatt 3/2016, S. 7).


Bürokratie statt Forschung

In der Forschungsförderung hat die EU mit der Einführung der gemeinsamen Forschungsrahmenprogramme im Jahr 1984 neue Bürokratiemassstäbe gesetzt. Erkannt wurde das Bürokratieproblem schon vor langer Zeit. So warf der Europäische Rechnungshof der EU-Forschung nach Abschluss des 4. Rahmenprogramms (1994 bis 1998) «eine aufgeblähte Bürokratie und eine sinnlose Geldverschwendung» vor. Nach Expertenschätzungen kamen damals von den Geldern, die dem 4. Rahmenprogramm zur Verfügung standen, nur etwa sechzig Prozent bei den Forschungsinstitutionen an. Solche Zahlen sind nicht gerade Werbung für die EU-Forschung, und so hat man es seither wohlweislich unterlassen, weitere Bürokratieschätzungen in diesem Detaillierungsgrad vorzunehmen.

Zwar führte die massive Kritik am 4. Rahmenprogramm dazu, dass vier Jahre später, also beim 6. Rahmenprogramm (2002 bis 2007), ¬eine Vereinfachung und Straffung der Durchführung erreicht wurde. Doch gleichzeitig schuf man beim 6. Rahmenprogramm mit dem Zwang, überall Exzellenznetzwerke aus dem Boden zu stampfen, eine neue Vernetzungsbürokratie. Die Netzwerkeuphorie führte dazu, dass ein grosser Teil der Forschungsgelder jetzt für die Organisation und das Management von erzwungenen internationalen Netzwerken draufging. Denn die Devise in der EU-Förderung lautete von jeher: Je grossflächiger, internationaler und vernetzter, desto besser.

Der grösste Teil der Forschungsbürokratie betrifft allerdings gar nicht mehr den Beamtenapparat in Brüssel. Diese findet sich stattdessen in den Universitäten oder Forschungsinstituten selbst. Was sich grossartig Forschung nennt, ist in Wirklichkeit zu einem grossen Teil zu Bürokratie verkommen. Fördergelder werden von Tätigkeiten wie der Akquisition von Projekten, der Formulierung von Forschungsanträgen (von denen mehr als achtzig Prozent erfolglos sind), der Erstellung von Zwischenberichten, Endberichten, Budgets oder der Durchführung von Evaluationen verschlungen.

Die Forschungsförderung à la EU hat einen Teil der Forschung in Beschäftigungsprogramme verwandelt, wo Management und Control-
ling der Forschung die Forschung zunehmend verdrängen. Denn mit Grösse und Komplexität der Projekte und mit steigender Anzahl von Forschungspartnern nimmt der Bürokratieaufwand überproportional zu. So kann man Tage damit verbringen, bis man nur einmal weiss, wie bei der Eingabe eines Forschungsantrages überhaupt vorgegangen werden muss. Denn mit jedem Rahmenprogramm werden die Verfahren und Vorschriften wieder geändert. Kein Wunder, dass deshalb Akquisition und Management der EU-Projekte zunehmend an profes¬sionelle Berater ausgelagert werden, die hier ¬einen neuen «Markt» für sich entdeckt haben.

Die Forschungstätigkeit selbst ruht oft auf den Schultern von Assistenten und Doktoranden. Deren geringe Stundenansätze erlauben es noch, sich mit der Gewinnung neuer Erkenntnisse zu beschäftigen. Professoren und Forschungsleiter sind dafür zu teuer und haben abgesehen davon auch gar keine Zeit für echte Forschung. Sie sind damit beschäftigt, möglichst viele Forschungsgelder in das eigene Institut abzuzweigen. Denn im heutigen Forschungsumfeld ist ein guter Forscher weniger derjenige, der interessante Forschung macht, als vielmehr derjenige, der viele Projekte akquiriert und entsprechend Geld hereinholt.

Ein wenig Einsehen in Bezug auf die geschilderte Problematik hat inzwischen sogar die EU gezeigt. Mit dem 7. Rahmenprogramm (2007 bis 2013) wurden sogenannte ERC-Grants eingeführt, die tatsächlich wieder 
vermehrt individuelle Forschung ohne Vernetzungszwang und ohne von oben aufoktroyierten Themenschwerpunkt ermöglichen. Das ist ein begrüssenswerter Schritt, aber diese Grants machen auch im jetzt laufenden 8. Rahmenprogramm «Horizon 2020» nur rund 16 Prozent der gesamten Förderung aus. Von einem Durchbruch im Bürokratieabbau kann bisher keine Rede sein.

In der Schweiz scheint man vor dieser Problematik die Augen zu verschliessen. Es wird durchgehend die standardisierte Meinung propagiert, dass exzellente Forschung nur dann gewährleistet werden kann, wenn man Förderung möglichst von weit oben herab und supranational in Megaprojekten organisiert. Auf den Punkt brachte dies Fritz Schiesser, Präsident des ETH-Rats, in der NZZ am Sonntag vom 10. Juli 2016, wo er argumentierte, dass ein Franken EU-Förderung besser sei als ein Franken aus nationaler Förderung. Eine solche ¬Ansicht ist nicht haltbar. Natürlich schaffen es gewisse Universitäten und insbesondere der ETH-Bereich trotz aller Bürokratie, auch gute Forschung finanziert zu bekommen. Aber das rechtfertigt keine einseitige Glorifizierung der EU-Forschungsförderung. Berücksichtigt man auch den Faktor Bürokratie, dann funktioniert die nationale Förderung in der Schweiz wesentlich besser und effizienter. Mathias Binswanger, Weltwoche, 28. Juli 2016, S. 20.


Die Volksinitiative ist eine Erfolgsgeschichte

Politik und Wissenschaft der Gegenwart beurteilen die Volksinitiative kritisch. Die Staatspolitische Kommission des Ständerates schlug in ihrem Bericht über die Anforderungen an die Gültigkeit von Volksinitiativen vom 20. August 2015 zahlreiche Ungültigkeitsgründe vor. Auch die Rechtswissenschaft stimmte in den Chor der Initiative-Kritiker ein. Wer die letzten Jahre mit den fragwürdigen Initiativen im Blick hat, der kommt zum Schluss, dass eine Einschränkung des Initiativrechts nottut. Etwa die Minarett-, die Unverjährbarkeits-, die Masseneinwanderungs- oder die Ausschaffungsinitiative sind nicht über alle Zweifel erhaben. Sie schränken geltende Grundrechte der Bundesverfassung, meist aus rein symbolischen Gründen, ein, ohne dass ein Problem gelöst werden will, oder sie bergen unabsehbare Risiken. Das Initiativrecht feiert am 5. Juli 2016 seinen 125. Geburtstag. An diesem Tag vor 125 Jahren nahmen das Volk mit 60,3 Prozent Ja-Stimmen und die Stände mit 18 Stimmen diese Neuerung an. Das ist ein Anlass, um die Praxis seit 1891 zu überblicken. Die langfristige Perspektive erlaubt eine von der Tagespolitik losgelöste Antwort auf die gestellte Frage.

Das Recht zur Partialrevision forderten verschiedene katholisch-konservative Nationalräte in einer Motion von 1884. Der Bundesrat schlug in der Folge die Initiative zur Partialrevision in der Form der allgemeinen Anregung vor. Der Nationalrat stimmte dem zu, aber im Gegensatz dazu forderte der Ständerat erfolgreich die Erweiterung um die Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Dabei spielte der katholisch-konservative Ständerat Theodor Wirz (1842–1901) eine herausragende Rolle. Dieser kritisierte das «selbstherrliche» Parlament und stellte die rhetorische Frage: «Welches Volksrecht wurde nicht von den bisherigen Kuratoren des Volkes als gefährlich und revolutionär bezeichnet? Wer soll schliesslich König und Herr im Lande sein?» Wirz und die Mehrheit des Ständerates lehnten die Beschränkung auf die Form der allgemeinen Anregung ab: «Aus jeder allgemeinen, vagen Anfrage kann die sophistisch redaktionelle Feile machen, was sie will.» Es sei «eine Ehrensache für den Ständerat, wenn er viel rückhaltloser als der Nationalrat die magna charta libertatum in die Hand des Schweizervolkes» lege. Wirz hatte mit seinem fulminanten Plädoyer Erfolg: Das Volksbegehren fand in beiden Formen Eingang in die Bundesverfassung.

Ständerat Wirz hatte die wichtige Feststellung gemacht, dass der Wille der Volksvertreter nicht unbedingt der Wille des Volkes ist. Die Bundesparlamentarier hatten das rasch erkannt, und sie erblickten im neuen Instrument einen lästigen Konkurrenten und Störefried. Deshalb drängte sich dem Parlament die Versuchung auf, «dem Antrag aus dem Volk an das Volk» ab und zu einen Riegel zu schieben. Aus der Sicht der Volksvertreter der Mehrheitsparteien ist jede Initiative eine zu viel. Seit 1891 beklagen die Parlamentarier, es gebe zu viele Initiativen.

Das Parlament hat im Lauf der 125 Jahre verschiedene Hürden errichtet, um die ungeliebte Konkurrenz auszuschalten: Erstens versah die Bundesversammlung das Abstimmungsverfahren bei Initiativen mit einem Verzerrungsmechanismus, indem sie bei einem Gegenvorschlag das doppelte Ja verbot. Die änderungswilligen Stimmbürger spalteten sich somit in zwei Gruppen auf, womit das Anliegen eher scheitern konnte. Erst die Zulassung des doppelten Ja im Jahr 1987 setzte dem unfairen Verfahren ein Ende.

Zweitens stoppten Bundesrat und Bundesversammlung ab 1930 die beklagte Überproduktion an Volksbegehren wirksam. Sie liessen gültige und eingereichte Volksinitiativen während Jahren liegen und schrieben diese Initiativen dann, ohne sie der Abstimmung zu unterstellen, ab. Der Zürcher Staatsrechtler Zaccaria Giacometti (1893–1970) rügte diese Praxis 1949 in der NZZ als «Schubladisierung». Sie wandle das Recht auf Volksinitiative in ein Petitionsrecht um. Giacomettis Kritik wirkte: Die Bundesversammlung gab die verfassungswidrige Praxis auf.

Nach Aufgabe der Schubladisierungspraxis erfand die Bundesversammlung drittens Schranken des Inhaltes, um eine Volksinitiative für ungültig zu erklären. Zwar hatte der Bundesrat 1919 in der Botschaft zum Völkerbund festgehalten, es gebe bei der Volksinitiative nur Schranken der Form, aber keine des Inhaltes. Entsprechendes liess der berühmte Staatsrechtler Fritz Fleiner verlauten. Die Bundesbehörden änderten nach 1950 ihre Meinung. Anlässlich der umweltschützerischen Rheinauinitiative von 1954 diskutierten sie über inhaltliche Ungültigkeitsgründe wie die Durchführbarkeit, die Völkerrechtskonformität, das Rückwirkungsverbot und den Vertrauensschutz. Die bürgerlich dominierte Bundesversammlung unterstellte diese Initiative zwar der Abstimmung, in der sie scheiterte. Gleichwohl sollte die bürgerliche Mehrheit diese neuen Kriterien in der Folge vor allem gegen linke Volksinitiativen bemühen. Tatsächlich erklärte sie die Chevalier-Initiative (Rüstungspause, 1955), die Initiative gegen Teuerung und Inflation (1977), die Armeehalbierungsinitiative (1995) oder die SD-Initiative «für eine vernünftige Asylpolitik» (1996) für ungültig.

Schliesslich zeigte die Bundesversammlung ihren anhaltenden Widerstand gegen eine besonders ungeliebte Initiative, indem sie diese mangelhaft umsetzte, wie das etwa im Fall der Preisüberwachungs- (1982), der Alpen- (1994) oder der Zweitwohnungsinitiative (2012) geschah.

Die eingangs angeführten Beispiele der Minarett- und weiterer Initiativen zeigen, dass die angenommenen Begehren nicht in jedem Fall der Weisheit letzter Schluss sind. Muss man deshalb das Recht der Initiative einschränken oder gar abschaffen? Das wäre übereilt, denn auch das Parlament hat Fehlentscheide gefällt, so etwa 2003 im Fall der undurchführbaren «allgemeinen Volksinitiative» (2009 rückgängig gemacht). Volk und Parlament mögen beide irren, und auf keinen Fall spricht die Evidenz dafür, dass nur die Parlamentarier, nicht aber das gewöhnliche Volk schwierige Fragen entscheiden kann. Wollte man das annehmen, so wäre das Volk auch unfähig, die «richtigen» Parlamentarier zu wählen. Die direkten und die repräsentativen Demokratien beruhen beide auf der Annahme, dass das Volk zwischen gegensätzlichen Positionen unterscheiden und vernunftgemäss entscheiden kann (BGE 98 Ia 80).

Die Volksinitiative hat entscheidende Wegmarken gesetzt. Die Proporzinitiative von 1918 richtete für die Wahl des Nationalrates das Proportionalwahlrecht ein. In der Folge setzte eine umfassende Proportionalisierung des politischen Lebens ein, die das Konkordanzprinzip erst möglich machte. 1935 und 1937 verwarfen Volk und Kantone zwei frontistische Initiativen (Totalrevision und Freimaurerverbot) so heftig, dass die Schweizer Rechtsextremisten politisch erledigt waren. 1949 setzte die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» der verfassungswidrigen Dringlichkeitspraxis ein Ende, und eine zweite Initiative zur präventiven Durchsetzung der ersten sorgte via Gegenvorschlag für die Aufhebung aller verfassungswidrigen Bundesbeschlüsse. Für den Ausbau der Sozialversicherung ab 1925 waren linke Initiativen taktgebend, auch wenn sie scheiterten oder nur in Form von Gegenvorschlägen durchkamen. Das Parlament zeigte in diesem und in weiteren Fällen Kooperationswillen, denn es wollte sich den politischen Anliegen einer möglichen Mehrheit nicht widersetzen. Die Volksinitiative bindet die Parlamentarier an das Volk und sorgt dafür, dass die Schweiz bis zum heutigen Tag funktionierende und integrierende direktdemokratische Instrumente kennt. Das Instrument hat sich, trotz fragwürdigen Initiativen, enorm positiv ausgewirkt und erinnert die Parlamentarier daran, dass sie als Volksvertreter zu amtieren haben. NZZ, 5. Juli 2016, S. 10, Andreas Kley, Professor für öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte sowie Staats- und Rechtsphilosophie an der Universität Zürich.


Direkte Demokratie: Keine Zähmung nötig

Die direkte Demokratie beschäftigt derzeit ganz Europa. In vielen EU-Ländern fordern die einen nach dem Brexit-Entscheid euphorisch mehr Volksmitsprache, und zwar subito, die anderen sehen sich in ihrer Haltung bestätigt, dass dem Volk nicht zu trauen ist und man die Politik der Elite überlassen soll. Als Schweizer mag man sich über die ausländischen Mühen mit der direkten Demokratie mokieren – oder über die elitäre Arroganz gegenüber Volksentscheiden empören. Dabei übersieht man aber zweierlei: Zum einen lässt sich das helvetische System nur schlecht mit den repräsentativen Regierungssystemen Europas vergleichen. Es ist nun einmal nicht dasselbe, ob die Bürgerinnen und Bürger mehrmals pro Jahr ihre Meinung zu Sachfragen kundtun können oder ob sie nur einmal im Leben in einem Plebiszit an die Urne gerufen werden. Wer sich sonst nie äussern darf, mag durchaus der Versuchung erliegen, der Regierung bei dieser einzigartigen Gelegenheit einen Denkzettel zu verpassen. Zum andern ist die direkte Demokratie auch hierzulande nicht einfach eine Selbstverständlichkeit, wie man annehmen könnte, sondern Dauerthema von Auseinandersetzungen. Im Unterschied zu den EU-Ländern lautet die Frage in der Schweiz aber nicht, ob es mehr, sondern, ob es weniger Mitsprache geben soll. Wer sich sonst nie äussern darf, mag der Versuchung erliegen, der Regierung bei dieser einzigartigen Gelegenheit einen Denkzettel zu verpassen.

Die Schweizer haben lange Erfahrung darin, die Geschicke des Landes mitzubestimmen – die Schweizerinnen ein bisschen weniger lang, lassen die Männer sie doch erst seit 45 Jahren mittun. Das System mit Initiative und Referendum ist bewundernswert stabil, wie ein kurzer Ausflug in die Staatsgeschichte zeigt. Das obligatorische Referendum bei Verfassungsänderungen wurde mit der ersten Bundesverfassung 1848 eingeführt, das fakultative Gesetzesreferendum kennt die Schweiz seit 1874; 1921 kam das Staatsvertragsreferendum hinzu. Daneben steht das 1891 eingeführte Initiativrecht, mit dem die Bürger selber konkrete Ideen in den politischen Prozess einbringen können – Referendum als Bremse, Initiative als Gaspedal.

Die formulierte Verfassungsinitiative musste jedoch hart erkämpft werden. Ein Blick in die Quellen zeigt, dass das Instrument damals massive Ängste bei den Politikern auslöste: Bundesräte und Parlamentarier warnten eindringlich vor der Gefahr einer «grenzenlosen Verwirrung und einer mangelhaften Gesetzgebung». Das neue Instrument führe zu Demagogie, hiess es, es sei eine «anarchische» Initiative, die es erlaube, «hinter dem Rücken der Räte ans Volk zu gelangen». Es gab also viele Widerstände zu überwinden, bis die Behörden – auf Druck katholisch-konservativer Kreise – den Vorschlag für eine formulierte Verfassungsinitiative erarbeiteten und Volk und Ständen am 5. Juli 1891 zur Abstimmung vorlegten.

125 Jahre später kann man sagen, dass es keineswegs so schlimm gekommen ist wie von den politischen Vorvätern befürchtet – die Schweiz ist weder in Anarchie noch in Demagogie versunken. Zwar steht fest, dass das Mitspracherecht beliebt ist. Bis heute kamen insgesamt 320 Begehren zustande, über 206 wurde abgestimmt, und 22 davon wurden angenommen. Von einer Überforderung des politischen Systems kann bei diesen Zahlen indes nicht wirklich die Rede sein. Schaut man sich an, zu welchen Anliegen die Bevölkerung Ja gesagt hat, besteht ebenfalls kein Grund zur Sorge. Manchmal wurden eher links-grüne Anliegen unterstützt, wie die Alpen- oder die Zweitwohnungsinitiative, dann wieder eher rechte wie die Ausschaffungsinitiative, manchmal auch solche, die ganz im Sinne der Behörden waren, wie die Uno-Beitritts-Initiative.

Dennoch steht das Initiativrecht in Politik und Rechtswissenschaft immer mehr im Ruf, ein Sorgenkind zu sein. Die Kritik ist vielfältig. Es würden zu viele Initiativen lanciert, und zu viele würden angenommen (seit 2002 waren es 10). Die Volksbegehren seien immer problematischer, würden sich nicht an grundlegende Verfassungswerte halten oder völkerrechtliche Verpflichtungen missachten. Die Umsetzung solcher Begehren stelle die Politik vor quasi unlösbare Probleme, absorbiere enorm viele Ressourcen und schaffe Rechtsunsicherheit. Dabei liessen die Initianten dem Parlament keine Zeit, setzten es mit Durchsetzungsinitiativen unter Druck und benähmen sich einfach ungebührlich. Daneben gibt es Einwände, weil die vor wenigen Jahren nachgeführte Bundesverfassung bereits wieder mit «unwürdigen» Bestimmungen verunstaltet werde. In der jüngsten Zeit ist – namentlich wegen der Initiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen – ein neuer Vorwurf aufgekommen: Die Schweiz werde zum Labor für utopische Ideen, die direkte Demokratie verkomme zum Jux. Deshalb brauche es Reformen, Hürden, Schranken.

Was ist davon zu halten? Kurz gesagt: wenig. Es gab im Lauf der letzten 125 Jahre immer wieder ungute Erscheinungen, die bei Politikern für viel Empörung sorgten, dann aber von selber verschwanden – wie die rückwirkenden Volksinitiativen, die in den 1980er und 1990er Jahren gehäuft vorkamen. Wenn also heute Splittergruppen wie Kulturschaffende mittels Initiative für ihre Eigeninteressen werben, sollte man das gelassen ansehen. Es wird eine vorübergehende Erscheinung sein – konstant Misserfolg zu haben, ist nicht cool. Dass in der Bundesverfassung nicht nur Bedeutendes steht wie die schön formulierten Grundrechte, sondern auch Leichtgewichtiges wie das kuriose Bauverbot von Minaretten, mag bei Verfassungsästheten ein Schaudern auslösen – ein Problem ist ein solches Nebeneinander von Normen aber noch lange nicht. Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung von unliebsamen Volksinitiativen werden zum Teil ebenfalls hochgespielt.

Als Beispiel kann die Unverjährbarkeitsinitiative dienen: Vor der Abstimmung 2008 wurden massive Probleme heraufbeschworen, nachher einigte man sich aber kurz und schmerzlos darauf, die Norm auf gravierende Sexualstraftaten gegen Kinder unter zwölf Jahren zu beschränken – von unlösbaren Schwierigkeiten keine Spur. Umso unglaubwürdiger ist deshalb, wie das Justizdepartement derzeit bei der Pädophileninitiative agiert: Statt sich an der Regelung der Unverjährbarkeit zu orientieren (es geht um dieselbe Opfer- bzw. Tätergruppe), hat die Verwaltung nach der Annahme des Begehrens zwei Jahre gebraucht, um eine möglichst komplizierte Umsetzungsvorlage auszuarbeiten.

Echte Fragen stellen sich demgegenüber rund um das internationale Recht. Wie mit völkerrechtswidrigen Initiativen – oder verfassungswidrigem Völkerrecht – umzugehen ist, ist ein ungelöstes Problem, über das schon seit Jahrzehnten diskutiert wird. Die Zuwanderungsinitiative hat die Debatte weiter angeheizt; sie wird nun sozusagen als Beweis angeführt, der zeigen soll, in welch ausweglose Situation Volksentscheide die Schweiz bringen, wie unverantwortlich die Stimmbürger agieren können. Dabei wird übersehen, dass die Frage der Zuwanderung für die Bevölkerung und für das Land eben eine ganz entscheidende ist. Es geht um eine grundlegende politische Weichenstellung, die dieses intensive Ringen und das Suchen nach besseren Alternativen auch verdient.

In der Schweiz wird die Diskussion, die derzeit ganz Europa beschäftigt, also ebenfalls geführt, nur unter anderen Vorzeichen. Auch wenn die direkte Demokratie den Behörden mitunter viel Ärger und Arbeit bereitet und sich das Volk widerspenstig gibt: Überzeugende Gründe für eine Zähmung des Initiativrechts oder für zusätzliche Hürden gibt es nicht. Übers Ganze gesehen ist die Schweiz mit ihrem Staatssystem, in dem das Volk und nicht eine Politikerkaste das letzte Wort hat, gut gefahren. NZZ, 9. Juli 2016, S. 14, Katharina Fontana

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