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Die heimliche zweite EU-BürokratieMartin Ehrenhauser, fraktionsfreier EU-Parlamentarier, legt mit seinem schnell gelesenen Büchlein eine Darlegung gewisser Auswüchse der EU-Bürokratie dar: er schildert das Anwachsen jenes Teils der EU-Bürokratie, der in der Form von Agenturen institutionalisiert ist und oft von Brüssel in die Mitgliedstaaten ausgelagert ist. Ehrenhauser verwahrt sich gegen den Vorwurf, „anti-europäisch“ zu sein: er möchte die EU-Institutionen effizienter machen. Die Lektüre des Büchleins – welche einige Beweggründe für die Schaffung von Agenturen aufleuchten lässt – lässt allerdings an entsprechenden Möglichkeiten zweifeln. Erleuchtend ist das Büchlein auch bezüglich der Mentalität gewisser „Europäer“. Ein paar Leckerbissen: „Wie wäre es, wenn Schweden eine Agentur für Modelausbildung bekäme, da ihr so hübsche Frauen habt“ (Jacques Chirac, ehemaliger Staatspräsident Frankreichs) oder „Parma ist ein Synonym für gute Küche. Die Finnen wissen nicht einmal, was Prosciutto ist. Ich kann das nicht akzeptieren“. (Silvio Berlusconi im Kampf um die Ansiedelung der Agentur für Lebensmittelsicherheit in Parma).
Die Schaffung der EU-Agenturbürokratie mit 6700 Beamten – bei stark wachsender Tendenz – und mit 1.7 Milliarden Euro an Steuergeldern dotiert, folgt dabei nicht einem klaren politischen Plan. Die EU-Kommission gestand in einem Moment seltener Ehrlichkeit „Die Einrichtung der Agenturen erfolgt von Fall zu Fall, ohne dass sie durch ein umfassendes Konzept flankiert worden wäre, aus dem hervorgeht, welchen Platz Agenturen in der Union einnehmen sollen“.
Die Aufgabengebiete der einzelnen Agenturen fallen oftmals nicht in EU-Kompetenz. Die Tätigkeitsbereiche sind zudem häufig nicht klar begrenzt. Es entstehen Doppelstrukturen in Konkurrenz zu einzelstaatlichen Einrichtungen, zu Einrichtungen der EU oder zum Europarat. Ein Beispiel: die Rolle der Grundrechtsagentur in Wien ist unklar. Der Grundrechtsschutz ist im Gemeinschaftsrecht durch de EU-Gerichtshof anerkannt und alle EU-Mitgliedstaaten gewähren durch ihre Mitgliedschaft im Europarat ein individuelles Beschwerdrecht an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. In anderen Fällen werden Nationale Strukturen verdoppelt, ohne dass erstere abgebaut würden. Da wird z.B. eine Europäische Eisenbahn Agentur gegründet, ohne dass in den einzelnen Ländern entsprechende Eisenbahneinrichtungen schlänker würden. Häufig werden von den Agenturen nur bereits bestehend Daten gesammelt, neu gebündelt und in Hochglanzbroschüren an den Mann gebracht.
Eines der inoffiziellen Ziele der Gründung von Agenturen besteht in der Auslagerung von EU-Bürokratie, um diese nach aussen schlanker zu machen und damit das Versprechen, die Bürokratisierung mittels Verwaltungsreform in Zaum zu halten, scheinbar zu erfüllen. Laut offiziellen Budgetzahlen sind die Verwaltungsausgaben der EU-Kommission seit Beginn der „Reform“ im Jahr 2000 um drei Prozent gesunken. Zählt man aber die Agenturen hinzu, so sind die Gesamtkosten von 2000 bis ins Jahr 2009 um 19 Prozente gestiegen – von 3.2 auf 3.8 Milliarden Franken.
Ein weiteres inoffizielles Ziel der Schaffung von Agenturen besteht darin, den Bürgerinnen und Bürgern der Mitgliedstaaten Nähe der EU-Bürokratie zu mimen, obwohl kaum Aufgaben von Brüssel weg in die Agenturen verlagert werden. Durch Scheindezentralisierung sollen den lokalen Bevölkerungen Vorteile in Form von Arbeitsplätzen und „europäischem Prestige“ zukommen. Agenturen eignen sich denn auch, um die Zustimmung bei heiklen Themen (Vertragsänderungen; Richtlinien und Verordnungen) zu erkaufen. Die pro-EU-Politiker können zudem vor Ort die „Vorteile“ der EU und der EU-Mitgliedschaft preisen. Dies ist wohl der Hauptzweck der Agenturen – dieser Mittel zu einer angeblich „bürgernahen EU“. „Wenn alles in Brüssel zentralisiert ist, dann hat das etwas Ausserirdisches. Und das kann in allen Mitgliedstaaten gegen die Entscheidung aus Brüssel verwendet werden. Deshalb ist es schon eine gute Sache, die Agenturen über die Mitgliedstaaten zu verteilen. Das bringt mehr Verständnis für die EU und hilft auch gegen das Bild des Monsters in Brüssel“ (ehemaliger EU-Verwaltungskommissar Siim Kallas, S. 39).
Bei der Standortwahl werden entsprechend kaum wirtschaftliche Überlegungen angestellt. So wurde die Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENI-SA) nach Kreta verlegt. Die EU-Beamten müssen nun sehr häufig von Kreta nach Brüssel reisen – 8 Stunden Reisezeit ohne die Wartezeiten und die Verspätungen und zurück nochmals so viel. Parma liegt etwas näher, der nächste internationale Flughafen ist aber 90 Kilometer entfernt. Die Lebensmittelagentur organisiert deshalb für ihre Beamten und Gäste einen Shuttelservice, der 2007 eine Million Euro kostete. Es werden extra Elite-Schulen eingerichtet, um den Beamten den Standortwechsel schmackhaft zu machen. Die Bewerbungskosten an entfernten Standorten trägt ebenfalls der Steuerzahler. 1.8 Millionen Euro Bewerbungskosten wurden allein 2006 durch 16 diesbezüglich überprüfte Agenturen ausgegeben. Die Umzugskosten so wie die Reise der Familie werden ebenfalls grosszügig vergütet. Hinzu kommen Einrichtungshilfen (etwa zwei Monate Zusatzgehalt), die sich 2006 bei 20 geprüften Agenturen auf 15.5 Millionen Euro beliefen. Einmal pro Jahr kann die ganze Familie nach Hause reisen – durch die EU-Steuerzahler finanziert, wobei eine Pauschalvergütung vorgenommen wird, die nicht an eine effektive Reise geknüpft ist.
Die Mitgliedsländer investieren ebenfalls: So wird in Parma durch den italienischen Staat für die Kinder der EU-Beamten eine Schule für neun Millionen Euro gebaut. In der Tat lassen sich die Mitgliedstaaten die Ansiedelung der Agenturen oftmals einiges kosten: Steuererleichterungen für Beamte, Investitionen in Gebäude, Beteiligung an den Unterhaltskosten, etc. Entsprechend ist es kaum möglich, wirklich zu berechnen, was die Agenturen letztlich kosten.
Die Agenturen werden von sogenannten Verwaltungsräten beaufsichtigt. Diese sind oft zahlenmässig bedeutend wichtiger als die Agenturen selbst. So wies die EU-Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (EU-OHSA) im Jahr 2009 insgesamt 41 Mitarbeiter auf, gleichzeitig 87 Vollmitglieder im Verwaltungsrat. Die Verwaltungsräte treten physisch zusammen, wodurch sich bedeutende Reisespesen und Entschädigungen ergeben.
Obwohl offiziell mit dem Ziel „Bürgernähe“ dezentralisiert, verursachen die Agenturen zunehmend Kosten für die Sicherheit der Agenturen. Die Kosten für Zutrittskontrollen und den Schutz der Gebäude bei 22 geprüften EU-Agenturen stiegen innerhalb von drei Jahren um 53 Prozent. Es gibt eine Abschottungstendenz in Nobelviertel und es werden an den Eingängen Taschen gescanned, der Zugang erschwert oder gar verweigert. Es fragt sich, wie derart die Agenturen „wie Satelliten wirken sollen, die Signale von der Basis erhalten“ (EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso).
Das EU-Parlament kontrolliert formell die Agenturen. Jährlich entlastet das Parlament eine grosse Anzahl von Agenturen, im Speziellen jeweils die Ausführung des Agentur-Haushaltplanes. Dabei wird in den entsprechenden Berichten Kritik aus den eigenen Reihen zensuriert. Da wird in einem Vorbericht festgehalten, „dass die Dezentralisierung und Aufgabenauslagerung eines der wesentlichsten Ergebnisse des Reformprozesses der Kommission ab 1999 war, es aber bis heute von Seiten der Kommission weder eine Studie, noch einen Rechenschaftsbericht oder eine Zwischenbilanz über diese Form der Verwaltungsführung gibt“. Die Stelle wird aus dem Bericht gestrichen. Im „Arbeitsdokument über das Treffen mit den dezentralen Agenturen zu Haushaltsentwurfe für 2008“ wurde die Feststellung, dass „eine deutliche Tendenz erkennbar ist, dass die Agenturen ihren Bedarf an Gemeinschaftszuschüssen unverhältnismässig alle sechs Monate nach oben korrigieren“ von den sozialdemokratischen Fraktionsmitgliedern weggestrichen. Oder der Ausschusskoordinator Paulo Casace von der sozialdemokratischen Faktion verneinte wenig später seine Kritik „Ich verstehe eigentlich überhaupt nicht, warum wir Privilegien benötigen“ und warum sollten die Agenturmitarbeiter „nicht Steuern für ihr neues Auto zahlen“? (S. 66, ff).
Die EU-Abgeordneten müssen sämtliche Budgetzahlen schriftlich bei den Agenturen anfordern. Es gibt kein zentrales Datenprogramm, in das die Agenturen ihre Zahlen eingeben. Herbert Bösch, ehemaliger EU-SPÖ-Abgeordneter meint „Da bildet sich eine Kultur von Verantwortungslosgkeit heran. Das ist nicht gut. Es ist eigentlich niemand richtig zuständig. Die Mitgliedstaaten, die vertreten sind, aber das Geld kommt eh von woanders her. Und die, die in Brüssel zuständig sind, nämlich die Kommission, da sitzt ein Vertreter drin und der sagt: ich habe eh nichts zu melden. Das Parlament mit seinen paar Berichterstattern kann seiner zugedachten Rolle als Kontrollorgan bei Agenturen, die jeden Monat mehr werden und über ganz Europa verstreut sind, einfach auch physisch nicht nachkommen“ (S. 72).
Die EU-Kommission forderte die Mitgliedstaaten in ihrer Mitteilung vom März 2008 denn auch auf, sich auf klare Standards zu einigen, wie die Agenturen überprüft und deren Direktoren in Zukunft entlastet werden sollen. Die Kommission benennt in dieser Mitteilung erstmals klar Mängel des Systems: „mangelhafte Legitimität, unzureichende Transparenz und fehlende Einbindung in geordnete Strukturen politischer Verantwortlichkeit und Kontrolle“. Allerdings ist die Kommission an diesen Missständen keineswegs unbeteiligt und sie versucht im Bericht die Verantwortung dafür an andere Institutionen abzuschieben. Es ist aber die EU-Kommission, die dafür verantwortlich ist, dass etliche Agenturen mehr als nur einer EU-Generaldirektionen der EU-Kommission angeschlossen sind. Als Paradebeispiel dafür dient die Europäische Arzneimittelagentur in London: Diese ist gleich mit sechs verschiedenen Generaldirektionen der EU-Kommission verbunden.
Martin Ehrenhauser (2010), Die heimliche zweite EU-Bürokratie, www.ehrenhauser.at.
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