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Europäisches LobbyingChristian Lahusen, Professor für Soziologie an der Universität Siegen, nimmt eine politologisch-soziologische Analyse des Lobbyings in der EU vor. Die Zahl der Verbände, Unternehmen und Vereinigungen ist gross, die eigene Büros in Brüssel unterhalten, um die EU-Politik aus nächster Nähe zu verfolgen und zu beeinflussen. Die Gelegenheiten, Einfluss zu nehmen, sind ebenfalls vielfältig. Die EU-Gesetzgebung sieht verschiedene Formen der Konsultation vor. Zudem wird von den Lobbygruppen das Gespräch mit Mitgliedern der EU-Institutionen (Kommission, Parlament und Ministerrat) auch jenseits formaler Verfahren gesucht. In den EU-Institutionen werden die dadurch entwickelten dauerhaften Kontakte eher positiv gesehen. Man ist der Meinung, Lobbying bringe mehr Nutzen als Schaden. Man gibt durchaus zu, dass Lobbygruppen vorrangig ihre eigenen Interessen und Ziel verfolgen. Die Beteiligung wird aber als eine Form von Demokratie angesehen, da Lobbying dafür sorge, dass gesellschaftliche Themen und Interessen auch jenseits periodischer Wahlen an die EU-Institutionen herangetragen würden. Die Beteiligung von Interessengruppen könne entsprechend die Kluft zwischen der EU und den nationalen Gesellschaften überbrücken helfen. Die EU-Institutionen seien durchaus in der Lage, die vorgelegten Informationen, Einschätzungen und Forderungen zu nutzen, um ausgewogene, effektive und angemessene politische Entscheidungen zu treffen.
Dieser beschönigenden Sicht steht auch Kritik gegenüber. Es wird der Verdacht gehegt, dass manche Interessengruppen zu viel Einfluss auf Politikerinnen und Politikern, auf EU-Beamtinnen und -Beamte haben. Es bestehe das Risiko, dass diese zu blossen Erfüllungsgehilfen der mächtigsten Interessengruppen werden. Es wird Unbehagen über die Vielzahl von Interessengruppen geäussert, denn diese würden die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung erschweren und damit die Funktionsweise der EU behindern. Diese Kritik wird sogar aus den Reihen der Interessengruppen selbst geäussert: die Konkurrenz erhöhe den Aufwand, den die einzelnen Lobbyistinnen und Lobbyisten betreiben müssen, was beträchtlich Ressourcen binde. Lobbying kritische NGOs bemängeln unlautere und illegale Geschäftspraktiken einzelner Interessengruppen. Zudem wird ein strukturelles Ungleichgewicht kritisiert – nicht alle Interessengruppen haben dasselbe Gewicht: Industrie- und Wirtschaftslobbys sind gegenüber zivilgesellschaftlichen Lobbys bevorteilt. Dies führe zu Legitimitätsdefiziten der EU-Entscheidungen.
Es ist relativ einfach, den Kernbereich des Lobbyings auszumachen, bei dem es ja um die aktive Bemühung geht, das Entscheidungsverhalten politischer Entscheidungsträgerinnen und -träger zu beeinflussen: Durchführung öffentlicher Kampagnen, Mitwirkung an Anhörungen und Ausschusssitzungen, das Vorlegen von Formulierungsvorschlägen für anstehende Richtlinien und Verordnungen. Schwieriger fällt die Abgrenzung dort, wo es um die Rolle von Sachverstand und Expertise geht. Obwohl Experten nicht immer politische Ziele verfolgen, kann die von ihnen produzierten Einschätzung von Interessengruppen verwendet oder missbraucht werden. Bezüglich Organisationen sind Abgrenzungen ebenfalls schwierig vorzunehmen: NGOs, gemeinnützige Stiftungen, öffentliche Körperschaften, Berufsverbände, Thinktanks, PR-Agenturen und Kanzleien können in unterschiedlicher Weise und in unterschiedlichem Umfang Arbeiten erbringen, die als direktes oder indirektes Lobbying bezeichnet werden können. Bezüglich Personal sind Abgrenzungen ebenfalls schwierig: nicht alle Personen, die in Lobbygruppen arbeiten, sind an der Interessenvertretung beteiligt. Sie können sich zum Beispiel mit Recherche oder Rechtsprüfung beschäftigen. Interessengruppen können nicht nur auf ihre eigenen Lobbyistinnen und Lobbyisten zurückgreifen, sondern auch auf andere Personen in ihrem Umfeld: auf externe Rechtsanwälte, wissenschaftliche Gutachterinnen oder Vertreten von Berufsverbänden. Das Feld franst aus, weshalb der Kreis der potenziell Beteiligten kaum bestimmbar ist.
Lahusen interessiert sich in seiner Studie für die Rolle des Personals in den Lobby-Organisationen. Entsprechend nimmt er eine Befragung von beteiligten Personen vor, um deren Berufsfeld auf empirischer Grundlage erforschen zu können. Lobbying auf EU-Ebene ist zu einem spezialisierten Beruf geworden, der an einen eigenständigen Arbeitsmarkt gebunden ist. Seit den Anfangsjahren der EG ist die Zahl der Unteressengruppen gewachsen, die Vertretungsbüros eröffnet, Geldmittel zur Verfügung gestellt und Lobbypersonal rekrutiert haben, um politische Interessenvertretung dauerhaft betreiben zu können. Auf diese Weise hat sich eine Berufsgruppe gebildet, die sich gezielt und systematisch der Beeinflussung politischer Entscheidungen in einer wachsenden Zahl von Politikfeldern widmet. Die Tätigkeit wird fast durchgängig als bezahlte Beschäftigung im Hauptamt ausgeführt. Der Professionalisierungsgrad ist sehr hoch, da Lobbying von Personen mit akademischen Bildungswegen, gemeinsamen Praktiken und wenigstens innerhalb bestimmter Interessengruppen geteilten berufsethischen Einstellungen betrieben wird. Wechsel von Interessengruppe zu Interessengruppe, von Interessengruppen in die EU-Institutionen und zurück oder beruflicher Aufstieg innerhalb der Lobbyorganisationen oder innerhalb der EU-Institutionen kommen häufig vor. Die Laufbahnen belegen ein hohes Mass an beruflicher Mobilität. Dadurch erwerben die Beschäftigten Kompetenzen und Ressourcen (Sachexpertise, Insiderweisen und Kontaktnetze), welche ihren Marktwert erhöhen und den Aufstieg innerhalb des Berufsfeldes wahrscheinlicher machen. Der Erwerb und die Akkumulation dieser Berufskapitalien werden als zeit- und arbeitsintensiv beschreiben. Dies bindet die Akteure wiederum ans Berufsfeld – zwecks Amortisation des erarbeiteten Humankapitals.
All dies bedeutet nicht, dass das Berufsfeld homogen wäre. Die Spaltung des Organisationsfeldes in zwei Lager – die wirtschaftsnahen Interessengruppen auf der einen, die zivilgesellschaftlichen bzw. bewegungsaffinen Nichtregierungsorganisationen auf der anderen Seite gibt ein Bruchlinie vor, die sich auf das Berufsfeld in mehrfacher Weise auswirkt. Der hohe Professionalisierungsgrad der Interessenvertretung ist bei alle Interessensgruppen das dominante Element, aber gut dotierte Stellen z.B. überwiegen bei den Wirtschaftsinteressen, während prekäre Einkommenslagen und unsichere Beschäftigungsformen bei den NGOs verbreitet sind.
Innerhalb der Interessenverbände gibt es allerdings auch Differenzierungen, welche sich bezüglich der Einschätzung des Lobbyings auswirken. Im Kernbereich befinden sich die Personen, die schwerpunktmässig mit Lobbying im engeren Sinn betraut. Sie betrachten Lobbying als politisch legitim. Je weniger sich die Personen nur mit Lobbying beschäftigen, desto mehr sinkt der Glaube an den eigenen Professionalismus und die Legitimität des Lobbyings schwindet. In NGOs ist die Einstellung gegenüber Lobbyismus selbst im inneren Kreis der Lobbyisten kritischer als bei den entsprechenden Personen der Wirtschaftsverbände. Diese grössere Distanz bei den NGOs gilt allerdings nicht der Professionalisierung des Lobbyings. Die Kritik am Lobbying in der EU speist sich vielmehr aus der grundlegenden Überzeugung, dass die Verberuflichung die politische Wirksamkeit des Lobbyings erhöht. Gerügt wird, dass mehr Geld und mehr erfahrenes Personal den finanzstarken Interessengruppen Vorteile im Prozess der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung verschaffen.
Ein professionelles Verhalten, das akademische Gleichwertigkeit signalisiert, bringt den EU-Lobbyisten mehrere Vorteile. Zunächst sind sich die Befragten einig, dass dauerhafte Arbeitsbeziehungen und stabile Kontaktnetzwerke für effektives Lobbying entscheidend sind. Wer auf sozialstruktureller Augenhöhe mit den Mitgliedern der EU-Institutionen reden kann, der hat grössere Chancen, in die politikfeldspezifischen Foren und Netzwerken der politischen Willensbildung eingebunden zu werden. Darüber hinaus ist Glaubwürdigkeit bei den EU-Instanzen für die Lobbyistinnen und Lobbyisten ein hohes Gut. Glaubwürdigkeit scheint ungleich verteilt zu sein, da sie einer akademischen Ausbildung eher zugeschrieben wird. Es sind die Beschäftigten des gehobenen Managements mit akademischen Meriten, die den Anspruch glaubwürdiger gegenüber den EU-Institutionen vertreten können, die die Interessen einer Branche, eines Unternehmens oder einer Bevölkerungsgruppe sachgerecht, politisch angemessen und rechtlich anschlussfähig repräsentieren. Schliesslich ist die Kompetenz, Professionalität zu signalisieren, beruflich eminent wichtig. Akademisch vorgebildete EU-Lobbyisten auf gehobenen Managementpositionen haben sehr gute Chancen, eine solche Professionalität überzeugend zu inszenieren. Zumindest legen sie grossen Wert darauf, Sachverstand, Glaubwürdigkeit, Überzeugungskraft und Führungsstärke zu verkörpern. Auf diese Weise verbessern sie ihre Chancen, als Gesprächspartnerin oder -partner angehört und ernst genommen zu werden. Lobbying auf der EU-Ebene ist folglich nur dann politisch effektiv, wenn es sozial wirksam ist: Lobbyistinnen und Lobbyisten müssen Teil des elitären Projektes Europa sein, um in der alltäglichen Beziehungsarbeit mit den EU-Institutionen die Zukunft der EU politisch mitzugestalten.
Christian Lahusen (2020), Europäisches Lobbying: Ein Berufsfeld zwischen Professionalismus und Aktivismus, Frankfurt: Campus Verlag.
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