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Föderalismus – zukunftstauglich?!Der von René L. Frey, herausgegebene Sammelband umfasst neben drei Artikeln des Herausgebers Beiträge von Georg Kreis, Gian-Reto Plattner und René Rhinow. Frey, ehemaliger Professor für Volkswirtschaft in Basel, startet mit Ausführungen zur ökonomischen Theorie des fiskalischen Föderalismus. Diese geht davon aus, dass die denzentrale Erstellung von staatlichen Leistungen mit Effizienzvorteilen verbunden ist, weil den regional unterschiedlichen Präferenzen der Bevölkerung besser entsprochen werden kann als in einem zentralistischen Systems. Die Entscheidunsträger vor Ort wissen besser über die lokalen und regionalen Gegebenheiten Bescheid als Politiker und Verwaltungen, die weit davon entfernt Entscheidungen treffen müssen. Bei zentralstaatlichen Lösungen zeigt sich in der Regel ein Mangel an Sensitivität für regionale Besonderheiten (S. 13). Durch föderale Lösungen entsteht ein Wettbewerb bezüglich Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen. Dieser führt allerdings nur dann zu befriedigenden Ergebnisse, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind:
• Die öffentlichen Aufgaben müssen den staatlichen Ebenen zweckmässig zugeteilt sein:
- Aufgaben mit einem lokalen Kreis von Nutzniessern den Gemeinden
- Aufgaben mit regionalen Auswirkungen den Kantonen
- Aufgaben von nationaler Bedeutung dem Bund und
- Aufgaben mit internationalen oder globalen Auswirkungen supranationalen Institutionen
• Grössenvorteile bei der Herstellung von öffentlichen Leistungen müssen durch die Gebietskörperschaften genutzt werden können
• Die Nutzniesser von öffentlichen Leistungen, die Kostenträger und die Entscheidungsträger müssen in räumlicher Hinsicht einigermassen übereinstimmen (sog. Fiskalische Äquivalenz)
• Die Wohlstandsunterschiede zwischen den Gemeinden, Kantonen und Regionen, die so genannten regionalen Disparitäten, dürfen nicht allzu gross sein und müssen gesellschaftlich noch toleriert werden.
Frey ortet in der Schweiz unzweckmässig abgegrenzte Gebietskörperschaften und fehlende fiskalische Äquivalenz: die Kantone und teilweise auch die Gemeinden, entsprechen nicht mehr den heutigen Lebens- und Wirtschaftsräumen. Personen aus angrenzenden Gebietskörperschaften, die Dienstleistungen einer Gemeinde oder eines Kantons in Anspruch nehmen, zahlen die Steuern im Umland. Das Problem stellt sich gemäss Frey vor allem in den Zentren bezüglich der Agglomerationsgemeinden. Zudem gibt es in der Schweiz Bevölkerungskreise, welche die regionalen Disparitäten als gross einschätzen, obwohl diese in der Schweiz relativ zu anderen Staaten geringer sind.
Frey stellt die Probleme des schweizerischen Föderalismus vor dem Neuen Finanzausgleich (NFA) dar, um dann die theoretischen Grundlagen des Neuen Finanzausgleichs zu diskutieren. Diese beruhen auf ökonomischen Grundprinzipien und zwar:
- Subsidiaritätsprinzip: Was Private bewältigen können, soll nicht Sache des Staates sein. Innerhalb des Staates sollen Aufgaben möglichst bürgernah wahrgenommen werden, vorzugsweise durch die Gemeinden. Erst wenn diese überfordert sind oder Koordinationsprobleme auftreten, sollen Kompetenzen auf die nächst höhere Ebene, die Kantone, übertragen werden, bei Überforderung der Kantone an den Bund und zuletzt von der nationalstaatlichen Ebene an supranationale und internationale Institutionen.
- Fiskalische Äquivalenz: Der Kreis der Nutzniesser von öffentlichen Leistungen soll in räumlicher Hinsicht möglichst dem Kreis der Kosten- und Entscheidungsträger entsprechen. Auf diese Weise werden Anreize zur effizienten Bereitstellung öffentlicher Leistungen geschaffen.
- Tinbergen-Regel: Dieses nach Jan Tinbergen, der 1969 als erster den Nobelpreis für Ökonomie erhielt, benannte Prinzip besagt, dass es in der Regel nicht effizient ist, mit lediglich einem Instrument mehrere Ziele zu verfolgen, z.B. mit Sportförderung noch Randregionenpolitik zu betreiben. Die Tinbergen-Regel verlangt als grobe Leitlinie für die Wirtschaftspolitik: Zahl der Instrumente = Zahl der Ziele (Aufgabenentflechtung).
- Stärkung des föderativen Wettbewerbs: Der Finanzföderalismus, besonders der Steuerwettbewerb, gibt den Bürgern ein zusätzliches Instrument zur Beschränkung staatlicher Macht in die Hand: die Möglichkeit, zwischen Gemeinwesen mit unterschiedlichen Leistungen und unterschiedlicher Steuerbelastung zu wählen. Regierungen sind gezwungen, auf die Interessen mobiler Produktionsfaktoren Rücksicht zu nehmen, weil sie sonst Steuererträge verlieren. Zudem ermöglichen dezentrale Aufgaben- und Steuerkompetenzen den Bürgern, die Leistungen ihres eigenen Gemeinwesens mit jenen benachbarter Gebiete zu vergleichen. Im Sinne des Benchmarking setzen sie diese Informationen bei ihren Entscheidungen an der Urne ein. Vergleichsweise erfolgreiche Regierungen (oder Regierungsmitglieder) werden wiedergewählt, während erfolglosen die Abwahl droht. In der Terminologie von Albert 0. Hirschman: Im Föderalismus werden die beiden Steuerungsmöglichkeiten exit (Wohnort- bzw. Standortverlagerung) und voice (demokratisches Engagement für bessere Lösungen) verknüpft. (S. 29).
Die Aufgabenentflechtung erfolgt nach folgenden Prinzipien, wobei Frey der Einfachheit halber nur das Verhältnis Bund-Kantone betrachtet. Analoge Überlegungen sind auch für die Beziehungen zwischen den Kantonen und ihren Gemeinden sowie zwischen internationalen Institutionen und der schweizerischen Bundesebene möglich.
- Öffentliche Leistungen, die landesweit einen (ungefähr) gleich hohen Nutzen stiften, sollten reine Bundesaufgabe sein. Beispiel: Von der Geldpolitik als Mittel der Inflationsbekämpfung profitiert die gesamte Bevölkerung der Schweiz.
- Öffentliche Leistungen, die innerhalb eines Kantons jedermann mehr oder weniger im gleichen Ausmass zur Verfügung stehen, sind zweckmässigerweise reine Kantonsaufgaben. So lassen sich beispielsweise die Leistungen von Kantonsspitälern weitgehend auf die Bevölkerung eines Kantons beschränken.
- Öffentliche Leistungen, die mehreren Kantonen in unterschiedlichem Ausmass zugute kommen und begrenzte räumliche Spillovers aufweisen, sind als Gemeinschaftsaufgaben mehrerer Kantone zu betrachten. Beispiel: Universitäten weisen regional limitierte Einzugsgebiete, die jedoch die Kantonsgrenzen überschreiten, auf.
- Öffentliche Leistungen, die — vergleichbar den reinen Bundesaufgaben — landesweit einen (ungefähr) gleichen Nutzen stiften, aus Kostengründen jedoch von den Kantonen hergestellt werden sollten, stellen Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Kantonen dar. Beispiele hierfür sind die Nationalstrassen und die Grundlagenforschung. Sie nützen der gesamten Schweiz. Trotzdem kann es ökonomisch sinnvoll sein, den Kantonen (oder anderen dezentralen Einheiten) bestimmte Aufgaben zu delegieren. So ist es in der Regel kostengünstiger, wenn Planungs-, Bau- oder Vollzugsarbeiten von bereits existierenden kantonalen Verwaltungsstellen (oder privaten Unternehmungen) durchgeführt werden.
- Die Verfolgung räumlicher Umverteilungsziele ist eine reine Bundesaufgabe. Disparitäten in der Wohlfahrtsverteilung zwischen Personengruppen, Wirtschaftssektoren, Regionen oder Kantonen muss der Bund abbauen, wenn eine race to the bottom verhindert werden soll (S. 30).
Frey betrachtet die Massnahmen des Neuen Finanzausgleichs als Annäherung an die fiskalische Äquivalenz. An die Stelle von in der Schweiz in absehbarer Zeit politisch nicht zu realisierender, zudem meist unzulänglichen – Kantonsfusionen tritt Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften. Im Rahmen der NFA wurde gar die Möglichkeit eingeführt, Zusammenarbeit zwischen den Kantonen für verbindlich zu erklären.
Diesen letzten Punkt kritisiert Rhinow – nicht ganz zu unrecht. Er fragt, ob es richtig sei, interkantonale gesamtschweizerische Verträge als künftige Basis von Problemlösungen zu forcieren? „Was bedeutet es staatspolitisch, wenn solche Verträge durch Beschluss des Bundes gegen den Widerstand abseits stehender Kantone allgemeinverbindlich erklärt werden können? Stellt es eine Bereicherung des Föderalismus dar, wenn gestützt auf derartige Verträge interkantonale Institutionen mit Rechtsetzungsbefugnissen geschaffen und damit eine oder mehrere gesamtschweizerische Ebenen zwischen Bund und Kantonen eingeführt werden? Was bedeutet es unter demokratischen Gesichtspunkten, wenn auf diesem Weg exekutivstaatliche Entscheidungsstrukturen gefördert werden, die zwangsläufig zu Lasten des Parlamentarismus und der Volksrechte gehen müssen? Ist es wünschbar, den dreistufigen Bundesstaat zu einem (wenigstens partiell) vierstufigen zu erweitern, und, wenn wir die regionale Ebene hinzuzählen, gar zu einen fünfstufigen (Gemeinde, Kanton, Region, interkantonale gesamtschweizerische Institutionen, Bund)? Wo liegen denn die effektiven Vorteile dieser Zwischenebene gegenüber Bundeslösungen? Es ist bedauerlich, dass diese Grundfragen nicht ins Zentrum der Diskussion gestellt wurden, sondern quasi im Seitenwagen mitgeführt, ja in ihrer Tragweite heruntergespielt wurden.“ (S. 75)
Die Kritik an schweizweit geltenden Regelungen zwischen den Kantonen ist gerechtfertigt. Differenzierter müsste man wohl die Zusammenarbeit zwischen wenigen Kantonen betrachten. Demokratiepolitisch fragwürdig sind auch solche Verträge – Verträge werden zwischen Regierungen und Verwaltungen vorbereitet und ausgehandelt, im Wesentlichen unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Parlament und Volk können Verträge annehmen oder ablehnen, aber nicht oder kaum Einfluss auf den Vertragsinhalt nehmen. Allerdings ist anzufügen, dass bei der zunehmenden gesellschaftlichen Vernetzung die Realisierung von „fiskalischer Äquivalenz“ unmöglich ist. Man wird also um Kooperation zwischen Gebietskörperschaften nicht herumkommen. Statt demokratisch schlecht abgestützte Kooperation nur zu kritisieren, müsste man nach Wegen der Demokratisierung fragen.
Rhinow hält sich auch über die Einführung des „Subsidiaritätsbegriffes“ in der Verfassung auf (Art. 5a). Er zeigt sich erstaunt darüber, dass der Bundesrat die Aufnahme des Subsidiaritätsprinzips vorschlug, ohne auf die Gründe einzugehen, die den Verfassungsgeber drei Jahre zuvor bewogen hatten, auf die Verankerung eines Subsidiaritätsprinzips zu verzichten und an dessen Stelle konkretere, aussagekräftigere Bestimmungen zu beschliessen. Das Subsidiaritätsprinzip entstammt vor allem der katholischen Soziallehre und fand nach dem Zweiten Weltkrieg Eingang in den EG- Vertrag. Erst (!) seither ist es auch in der Schweiz zu einem Thema geworden, was insofern erstaunt, als sich die EU schwer damit tut, Inhalt und Tragweite des Prinzips zu bestimmen. Bis heute ist umstritten, welche Ebene besser «geeignet» sein soll, eine Aufgabe zu erfüllen. Ja, das Prinzip hat in der EU auch schon zur expansiven Auslegung der Gemeinschaftskompetenzen herhalten müssen. Das Subsidiaritätsprinzip löst das Problem der Kompetenzzuweisung nicht (S. 77). Es täuscht vielmehr etwas vor, was in der Verfassungspraxis nicht einzulösen ist. Insofern widerspricht es den Geboten der Verfassungsklarheit und Verfassungswahrheit – zwei für eine Verfassungsnorm grundlegende Gesichtspunkte! (S. 77).
René L. Frey (Hrg.), Föderalismus – zukunftstauglich?! Mit Beiträgen von René L. Frey, Georg Kreis, Gian-Reto Plattner und René Rhinow, Verlage Neue Zürcher Zeitung. 2005.
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