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Kurzinfos Februar 2016Kosten und Nutzen der Verträge Schweiz-EU: Ökonomischer Nutzen der Bilateralen Verträge
«Die Schweiz braucht die bilateralen Verträge mit der EU.» Solche Aussagen sind oft vom Bundesrat und von Wirtschaftskreisen zu hören. Seit dem Volks-Ja zur Einwanderungsinitiative vom Februar 2014 sind die Rufe eher noch eindringlicher geworden, weil das Vertragspaket der «Bilateralen I» (Personenfreizügigkeit, technische Handelshemmnisse, öffentliches Beschaffungswesen, Landwirtschaft, Luftverkehr, Landverkehr und Forschung) nun tatsächlich infrage gestellt ist. Der Bundesrat tat und tut sich allerdings schwer damit, den Nutzen des Vertragspakets für die Stimmbürger in belastbare Zahlen zu fassen. Denn die Volkswirtschaft ist komplex, und die Wirkung eines einzelnen Faktors auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung lässt sich nicht schlüssig herausdestillieren.
Immerhin haben es diverse Studien in den letzten Jahren versucht. Sie kamen tendenziell zum Schluss, dass das Vertragspaket die Wirtschaftsleistung insgesamt und (in deutlich kleinerem Ausmass) wohl auch pro Kopf gesteigert hat. Der Tessiner Financier Tito Tettamanti will aber in der Debatte um Kosten und Nutzen der EU-Verträge mehr kritische Stimmen hören. Er gab deshalb selber eine Arbeit zur Berechnung der finanziellen Folgen eines Wegfalls des Vertragspakets in Auftrag – aber nicht bei einem Wissenschafter, sondern beim Journalisten Florian Schwab von der SVP-nahen «Weltwoche». Das Resultat hat der «Schweizer Monat» am Freitag publiziert. Das Papier liefert keine eigenen wissenschaftlichen Analysen, sondern fasst im wesentlichen eine Reihe publizierter Studien (ETH Zürich, Ecoplan, BAK Basel, Avenir Suisse) aus Sicht des Skeptikers zusammen. Die Kernbotschaft: Die Studien deuteten gemessen an der Wirtschaftsleistung pro Kopf nur auf einen geringen Nutzen des Vertragspakets, und mit kleinen Änderungen der Annahmen seien die Resultate in Sachen Personenfreizügigkeit sogar negativ. Zudem ignorierten die Studien die Kosten des Vertragspakets (wie etwa den Hang zur Überregulierung à la EU).
Die Absender der zitierten Studien bezeichnen die Wiedergabe ihrer Ergebnisse zum Teil als irreführend. So betont etwa Ecoplan, dass der Text von Schwab die Ecoplan-Schätzungen über die wirtschaftlichen Kosten eines Wegfalls der Bilateralen pro Kopf der Bevölkerung falsch wiedergebe und der korrekte Betrag etwa zehnmal so hoch sei. Die Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (KOF) moniert derweil, dass ihre Modellschätzung, die einen negativen Effekt der Personenfreizügigkeit auf die Pro-Kopf-Wirtschaftsleistung zeige, bei Schwab zu viel Gewicht erhalte, denn die KOF habe jene Schätzung unter verzerrenden Annahmen nur der Vollständigkeit halber aufgeführt.
Richtig ist dagegen, dass auch eine faire Lesart der Studien nicht auf einen dramatischen Wohlstandsschub durch die Bilateralen hindeutet. Dem steht aber auch eine Zunahme der Einwanderung gegenüber, die gemessen am politischen Theater als bescheiden zu betrachten ist. Laut KOF-Schätzung hat die Personenfreizügigkeit die Nettoeinwanderung ab 2002 im Durchschnitt um jährlich 10 000 bis 15 000 Personen im Erwerbsalter (um etwa einen Viertel) gesteigert. Der kritische Text im «Schweizer Monat» bezeichnet diese Schätzung flugs als «nicht besonders plausibel», ohne aber eine abgestützte Gegenanalyse zu liefern. Der Hinweis, dass politische Entscheide das Ausmass der künftigen Einwanderung steuern könnten, ist zwar richtig. Der zwischen den Zeilen durchschimmernde Glaube, dass ein künftiges Kontingentssystem ökonomisch möglichst effizient über die Bühne geht, erscheint allerdings eher realitätsfremd. Darauf deuten die Erfahrungen in der Schweiz, deren altes Kontingentssystem nicht auf Effizienzkriterien, sondern auf dem politischen Einfluss betroffener Branchen beruhte. NZZ, 27. Februar 2016, S. 33
Ein brisanten Urteils Es war ein unspektakulärer Fall, den die zweite öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts im vergangenen Jahr zu beurteilen hatte. Es ging um eine dominikanische Mutter, die, gestützt auf das bilaterale Abkommen der Schweiz mit der EU zur Personenfreizügigkeit (FZA), ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz geltend machte. Unspektakulär, weil der Fall klar war: Die fünf Richter waren sich einig, die Beschwerde sei abzuweisen, zumal die Frau zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils seit Jahren schon sozialhilfeabhängig war.
Dabei hätte es das Gericht an sich belassen können. An der öffentlichen Urteilsberatung im November dominierte jedoch eine politisch hochbrisante Frage: Was ändert die Annahme der SVP-Initiative «Gegen Masseneinwanderung» an der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum FZA? Nach einer – so hört man – geradezu gehässigen Debatte befand eine Mehrheit der Bundesrichter, dass – erstens – der neue Verfassungsartikel 121a keine unmittelbare Wirkung entfalte, zumal der Gesetzgeber diesen erst noch umsetzen müsse. Und zweitens, dass das FZA auch dann Vorrang haben werde, falls das Ausführungsgesetz im Widerspruch zum FZA stünde. NZZ, 19. Februar 2016, S. 16
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Dissonanzen am Bundesgericht Das Urteil ist mittlerweile zum Politikum geworden: Ende Januar 2016 publizierte die zweite öffentlichrechtliche Abteilung in Lausanne einen Entscheid, in dem sie sich zum Verhältnis zwischen dem Verfassungsartikel zur Zuwanderung und dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) äusserte (NZZ 27. 11. 15 und 30. 1. 16). Sie vertrat darin die Ansicht, dass die neuere Verfassungsnorm keinen Grund darstelle, bei der Auslegung des FZA und der Übernahme der sich weiterentwickelnden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) Zurückhaltung zu üben. Zudem hielten die Richter fest, dass das FZA dem nationalen Recht vorgehe und ein Umsetzungsgesetz zur Zuwanderungsinitiative, das gegen das Abkommen verstosse, im Anwendungsfall nicht akzeptiert werde. Die Schubert-Praxis, die es dem Parlament erlaubt, bewusst von einem Staatsvertrag abzuweichen, gelte gegenüber dem FZA nicht.
Der Entscheid fällt mitten in die Debatte über die Einführung einer einseitigen, das FZA tangierenden Schutzklausel, mit der der Bundesrat die Verfassungsnorm über die Zuwanderung umsetzen möchte (siehe nebenstehenden Artikel). Und es stellt sich die Frage, ob er dies nach dem Urteil aus Lausanne noch tun darf oder ob das Vorhaben nun geplatzt ist. Doch das Lausanner Urteil hat nicht nur politische Implikationen, es wirft auch ein Schlaglicht auf die Funktionsweise des Bundesgerichts an sich. Welcher Stellenwert kommt einem solchen Urteil zu? Kann eine der sieben Bundesgerichtsabteilungen in einem rechtspolitisch heiklen Gebiet allein die Richtung vorgeben?
Dazu muss man wissen, dass es sich beim Bundesgericht nicht um ein einheitliches Gebilde handelt. Vielmehr gibt es sieben «Königreiche», die unabhängig voneinander Recht sprechen und die unterschiedlich agieren. Das zeigt sich etwa darin, wie mit grundlegenden Meinungsverschiedenheiten unter den Richtern umgegangen wird und in welcher Form diese Konflikte offengelegt werden. Die zweite öffentlichrechtliche Abteilung neigt dazu, die Differenzen eher deutlich zu machen als andere Kammern, wie das FZA-Urteil zeigt. Die brisanten Erwägungen der Abteilung waren für das Urteil über den konkreten Streitfall nicht relevant und sind über weite Strecken als Obiter Dictum zu verstehen – das heisst als Ausführungen, die für den eigentlichen Entscheid unnötig sind, mit denen die Richter aber ihre grundsätzliche Meinung zu einem Thema darlegen und teilweise Rechtsfortbildung betreiben wollen. Die Bedeutung und Verbindlichkeit solcher Meinungsäusserungen sollte man nicht überschätzen. Eine Abteilung kann damit zwar ein wichtiges Signal nach aussen senden, an kantonale Gerichte oder Verwaltungsstellen, an die Fachwelt oder die Politik. Die anderen sechs Abteilungen des Bundesgerichts hingegen sind nicht an diese Rechtsauffassungen gebunden. Ihnen ist es unbenommen, ihren künftigen Urteilen eine andere Sichtweise zugrunde zu legen. Wer sich bei Bundesrichtern zum FZA-Urteil umhört, dem wird denn auch signalisiert, dass man sich frei fühle, in einem nächsten Fall anders zu entscheiden. Einen Hinweis gibt etwa ein im gleichen Zeitraum erschienener Entscheid der zweiten sozialrechtlichen Abteilung in Luzern (NZZ 13. 1. 16). Die Richter lehnten es darin explizit ab, das FZA dynamisch auszulegen und «weiterzuentwickeln».
Dass das Bundesgericht in staatspolitisch zentralen Fragen nicht mit einer Stimme spricht, ist mit Blick auf die Einheitlichkeit der Rechtsprechung unbefriedigend. Wie bei der Übernahme von EuGH-Recht zu verfahren ist, wenn eine neue Verfassungsnorm hinzutritt, ist eine grundsätzliche Angelegenheit, die nach einer Diskussion im Gesamtgericht rufen würde. Noch stärker gilt das für den Umgang mit der Schubert-Praxis. Die 1973 begründete, gefestigte Praxis erlaubt es dem Parlament, mit einem neueren Bundesgesetz bewusst gegen einen älteren Staatsvertrag zu verstossen, sofern es sich dabei nicht um eine internationale Menschenrechtsgarantie (wie die EMRK) handelt. Das Bundesgericht fühlt sich in einem solchen Fall an das völkerrechtswidrige Bundesgesetz gebunden.
Einzelne Abteilungen tendieren nun seit mehreren Jahren dazu, das FZA von der Schubert-Praxis auszunehmen; das fragliche Urteil bekräftigt dies. In welchem Umfang die Schubert-Praxis nun noch gilt und wie sie sich zum FZA verhält, darüber wurde unter den sieben Kammern des höchsten Gerichts bis anhin aber nie diskutiert. Wie «das» Bundesgericht die Sache beurteilt, weiss man folglich nicht. Dabei sieht das Bundesgerichtsgesetz explizit vor, dass die zuständige Abteilung bei bedeutenden Rechtsfragen, die mehrere Kammern angehen, oder bei einer Praxisänderung die Zustimmung der anderen einholt und gemeinsam entschieden wird.
Allerdings kann man eine Kammer nicht dazu zwingen, ein solches Verfahren auszulösen; sie entscheidet darüber in eigener Kompetenz. Beim FZA-Urteil etwa lehnte die urteilende Abteilung den Antrag eines ihrer Richter ab, die anderen Kammern einzubeziehen. Will eine Abteilung also in Eigenregie über eine allgemein interessierende Rechtsfrage befinden, können die anderen Bundesrichter nicht viel dagegen ausrichten. Ein Ausweg besteht einzig darin, dass eine Abteilung, die sich von einer anderen Kammer übergangen fühlt, ihrerseits ausdrücklich von deren Beschluss abweicht, dies als «Praxisänderung» deklariert und so doch noch eine Diskussion im Gesamtgericht erzwingt. Doch meist kommt es nicht so weit – und es bleibt dabei, dass die Richter ihren Unmut über die Rechtsprechung der Kollegen in der Cafeteria kundtun. NZZ, 19. Februar 2016, S. 16
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Bundesrat vor heiklem Entscheid Das Bundesgericht hat im November 2015 in einem Urteil zur Anwendbarkeit des Zuwanderungsartikels an einer öffentlichen Sitzung festgehalten, dass es bei einem Normenkonflikt das Freizügigkeitsabkommen (FZA) höher gewichten würde als ein Bundesgesetz. Dies, obschon das Gesetz den Verfassungsartikel konkretisiert.
Eine Änderung dieser Rechtsprechung durch das Bundesgericht vorbehalten, würde dieses Klagen von EU-Bürgern gutheissen, die keine Bewilligung erhalten haben. Dasselbe geschähe bei einem permanenten Inländervorrang im Gesetz, wie ihn FDP-Präsident Philipp Müller kürzlich in der NZZ am Sonntag zur Debatte stellte. Das Bundesgericht führt zur Begründung eine Reihe von Argumenten ins Feld, darunter die bisherige Rechtsprechung zum Stellenwert des FZA oder die fehlende Aufforderung zur Kündigung in Artikel 121a BV.
Ohnehin chancenlos wären gemäss dieser Argumentation unilaterale Massnahmen, die nicht gesetzlich, sondern nur auf Verordnungsstufe eingeführt würden. Die Übergangsbestimmungen in der Verfassung beauftragen den Bundesrat, die Masseneinwanderungsinitiative spätestens am 9. Februar 2017 per Verordnung umzusetzen – falls das Parlament bis dahin kein Gesetz verabschiedet hat. Auch gibt es Stimmen, die eine Umsetzung auf dem Verordnungsweg bevorzugen, solange die aussenpolitische Lage unklar ist.
Die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für Zuwanderungsbeschränkungen in ausserordentlichen Situationen muss nicht zwingend ein Verstoss gegen die Vereinbarungen mit der EU sein. Sie könnte so allgemein formuliert sein, dass sie dem FZA nicht diametral widerspricht. Dieses enthält in Artikel 14 bereits eine Schutzklausel, die angerufen werden kann, um «geeignete Abhilfemassnahmen» zu vereinbaren. Auf der Basis dieser Klausel finden zurzeit die Verhandlungen mit der EU statt.
Schwierig wird es aussenpolitisch, wenn die Schweiz (wie im Dezember vom Bundesrat angekündigt) präventiv konkrete unilaterale Mechanismen und Zahlen ins Gesetz bzw. in eine Verordnung schreiben will. Die EU hat über informelle Kanäle bereits scharfen Protest in Aussicht gestellt. Andersherum stellt sich die Frage, was eine unverbindliche neue Bestimmung im Ausländergesetz eigentlich bringen würde.
Knapp wird die Zeit nicht nur bei der Aushandlung einer Schutzklausel. Auch eine Kündigung des FZA geschieht nicht von heute auf morgen. Gemäss Lehre und Meinung des Bundesrats muss sich dazu angesichts der Tragweite des Abkommens auch das Parlament äussern, allenfalls auch das Volk. Sinnvollerweise wären zuerst die Modalitäten mit der EU zu besprechen, auch wegen der Verknüpfung mit den anderen Verträgen («Guillotine-Klausel»). NZZ, 19. Februar 2016, S. 16
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Berlin provoziert Europa: Erdgaspipeline durch die Ostsee Kanzlerin Merkel und Russlands damaliger Präsident Medwedew drehten das Rad zusammen auf: Am 8. November 2011 eröffneten sie die Ostseepipeline Nord Stream, die Erdgas über 1200 km vom russischen Wyborg ins mecklenburgische Lubmin führt. Viel Politprominenz war an der Feier zugegen. Nun steht eine Verdoppelung der Kapazitäten durch die Ostsee zur Debatte. Da wirkt es fast naiv, wenn die Kanzlerin von einem «rein wirtschaftlichen Projekt» der beteiligten Firmen spricht. Treibende Kraft hinter Nord Stream 2 ist nämlich der russische Energieriese Gazprom, der vom Kreml kontrolliert wird. Die neuen Rohre, die Ende 2019 verlegt sein sollen, würden die Rolle der Ukraine als Transitland schwächen.
Vizekanzler Gabriel weilte im Oktober in Moskau. Das Wichtigste sei, dass die Regulierungskompetenz für die Pipeline in den Händen deutscher Organe liege, hatte er gegenüber Putin gesagt – was der Kreml prompt hinausposaunte. Dies begrenze die Möglichkeit für politische Einmischung. Gemeint hatte Gabriel damit die EU-Kommission. Diese Äusserungen führten in Osteuropa zu geharnischten Reaktionen.
Man hat nicht vergessen, dass Gabriels Parteigenosse, der frühere Kanzler Schröder, Präsident des Aktionärsausschusses der in der Schweiz angesiedelten Nord Stream AG ist. Deutschland verfolge eine kurzsichtige und egoistische Politik, schalt es Merkel kurz vor Weihnachten am Gipfel der EU-Regierungschefs entgegen. Berlin lasse sich von Putin für seine Zwecke einspannen. Mit Nord Stream 2 könnte Gazprom deutlich mehr Gas als bisher ohne Umweg über die Ukraine nach Westeuropa transportieren. Derzeit fliesst die Hälfte des Erdgases, das nach Europa und in die Türkei gelangt, durch die ehemalige Sowjetrepublik. Nord Stream 2 würde indes erst ein Drittel der ukrainischen Kapazität ersetzen. Gazprom wird deshalb die Ukraine auch langfristig als Transitroute nutzen müssen, wenn auch in reduziertem Umfang.
Weshalb ist Deutschland erpicht auf dieses Projekt? Die Gesellschaft Nord Stream 2 wird von Gazprom mit 50% der Anteile dominiert. Je 10% besitzen E.On, Wintershall, Shell, die österreichische OMV und die französische Engie. Zwischen Gazprom und deutschen Firmen gibt es seit langem eine intensive Zusammenarbeit. Jüngst hat die BASF-Tochter Wintershall den Erdgashandel sowie einige Gasspeicher an Gazprom verkauft. Damit ist der russische Konzern mit einem Marktanteil von einem Fünftel in Deutschland zu einem wichtigen Lieferanten der Stadtwerke geworden. Im Gegenzug erhielt Wintershall 25% an zwei sibirischen Erdgasfeldern.
Damals hatte der Chef von Wintershall erklärt, Gazprom sei ein zuverlässiger Partner. Man könne sich schliesslich nicht auslesen, wo die Quellen lägen. E.On ist ebenfalls mit 25% am Gasfeld Juschno Russkoje beteiligt. Deutsche Firmen erhalten also lukrative Förderrechte in Russland und verschaffen im Gegenzug Gazprom Zugang zu deutschen Kunden und deutscher Technologie. Durch diese Verflechtung dürfte die Energiesicherheit eher gestiegen sein, da jeder auf dem Boden des anderen Landes Anlagen stehen hat. Deutschland bezieht – wie die EU als Ganzes – ein Drittel des Gases aus Russland.
Die niedrigen Energiepreise haben Russlands Position zudem geschwächt. So wird Gazprom an der Börse noch mit 39 Mrd. $ bewertet – ein Zehntel des Niveaus vom Mai 2008. Diese Entwicklung scheint den Kreml kompromissbereiter zu machen, wie sich laut Experten an der flexibleren Preispolitik von Gazprom ablesen lässt. Deutschland würde durch den Bau von Nord Stream 2 zum Hauptverteiler russischen Erdgases. In Westeuropa ist der Markt besonders wettbewerbsintensiv, da hier Lieferungen verschiedener Länder – etwa auch Norwegens oder der Niederlande – zusammentreffen. Befürworter von Nord Stream 2 argumentieren, dass über die Umrüstung zu bidirektionalen Leitungen das preislich attraktive Gas dann auch von Deutschland nach Osteuropa fliessen könnte. NZZ, 5. Februar 2016, S. 31
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Schweden gewinnt Klage gegen EU-Kommission zu Kriterien von endokrinen Disruptoren Das Gericht der Europäischen Union hat in einer Klage am Mittwoch die Europäische Kommission kritisiert, ihrer Verpflichtung, Kriterien zu hormonell wirksamen Chemikalien zu erstellen, nicht nachgekommen zu sein. Damit gibt das Gericht Schweden Recht, die im Juli 2014 den Antrag eingereicht hatten.
Die EU-Kommission hätte die klare und bedingungslose Verpflichtung gehabt, delegierte Rechtsakte zu der Spezifizierung der wissenschaftlichen Kriterien von endokrinen Disruptoren (EDC) bis zum 13. Dezember 2013 auszusprechen, heißt es im Urteil. Dies hat die Kommission bis heute nicht getan.
Das Pestizid Aktions-Netzwerk (PAN Germany) befürwortet das Urteil. „Nach diesem Richterspruch müssen nun politische Entscheidungen getroffen werden, damit die EU-Kommission schnellstens ihre Aufgaben umsetzt, sodass endokrinschädigende Substanzen gemäß der Verordnung reguliert werden können. Nur dies garantiert das demokratisch vereinbarte Schutzniveau des EU-Rechts. Es ist bekannt, dass massive Lobbyaktivitäten der Industrie Auslöser der illegitimen Folgenabschätzung und für die Untätigkeit der EU-Kommission waren. Diese undemokratische Entwicklung muss gestoppt werden“, sagte Susanne Smolka, Biozidexpertin bei PAN Germany.
Auch der Grünen-Abgeordnete Martin Häusling sieht das Urteil als wegweisend an: „Seit Jahren mahnen Wissenschaftler der Weltgesundheitsorganisation WHO, dass die in Plastik, Kosmetika und Pestiziden versteckten giftigen Chemikalien in kleinsten Dosen dauerhafte Schäden verursachen. Dieses Urteil wirft die zentrale Frage auf, wem die EU-Kommission sich in ihrer Arbeit zuvorderst verpflichtet sieht, und ob das Europäische Vorsorgeprinzip, das im Zweifel den Schutz der Verbraucher vor möglichen Risiken in den Vordergrund stellt, noch gilt.“ umwelt aktuell, Februar 2016, S. 8 (http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-12/cp150145en.pdf)
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